□ 翁芳玲，赵燕菁厦门市“三规合一”规划审批改革[摘 要]当前，我国规划审批程序相当繁琐，存在项目落地难、城市空间无序发展，项目推动慢、部门协调成本高，审批时间长、报建材料多等问题。
基于此，厦门市从简化规划审批流程、改革规划审批内容、共享规划审批信息和联动审批部门四个方面对规划审批进行了改革，以期构建“三规合一”项目生成平台，扩大基础信息内容，实现多部门审批信息共享，提升审批效率。
[关键词]“三规合一” ；规划审批；改革；信息共享；部门联动[文章编号]1006-0022(2015)08-0050-04 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B“Three Plans Integration” Based Planning Inspection And Approval Reform, Xiamen/Weng Fangling, Zhao Y anqing[Abstract] Presently urban planning inspection and approval has redundant problems in project approval, departmental coordinationetc. Xiamen city simplifi es the process from procedure, content, information sharing, and departmental coordination, to establish a “threeplans integration” based project approval platform.[Key words] Three plans integration, Planning inspection and approval, Reform, Information sharing, Departmental coordination0引言2013年被称为大数据元年。
2014年厦门市正式启动“三规合一”工作，并被国家发改、国土、环保和住建四部委列为“三规合一”试点城市之一。
在这样的背景下，规划部门如何利用掌握大量数据的优势，结合“三规合一”工作进行城市规划的管理改革，引导城市快速、择优发展，显得尤为重要。
厦门市规划审批改革在这样一个背景下生成、推进，通过规划部门联动各相关审批部门，进行建设项目审批的改革，并响应了大数据时代的核心—数据共享，在数据共享及技术支撑的基础上，通过多部门联动，实现了国民经济与社会发展规划、城乡规划与土地利用总体规划的统筹，以及建设项目审批流程的精简与优化，提升了报建、审批的效率。
1规划审批现状与存在的问题现有的规划审批由于存在不同规划之间“打架”、涉及部门众多及审批时限冗长等问题，导致了政府效能不高。
1.1项目落地难，城市空间无序发展当前我国的规划从编制到项目落地，往往面临“纸上画画、墙上挂挂”的困境，导致规划编制不能引导城市发展、确保项目实施，也不能充分发挥规划部门在城市发展战略和空间统筹方面的优势，常造成建设项目分散、城市配套设施不足、用地混杂、城市发展方向不明确及规划实施进度慢等问题，进而影响到城市空间整体发展效益，无法真正体现规划的战略作用和龙头作用。
[作者简介]翁芳玲，博士，厦门市规划委员会主任科员。
赵燕菁，博士，厦门市规划委员会主任。
1.2项目推动慢，部门协调成本高规划部门的主要职责是“编”规划和“审”规划(项目)。
但是，目前由于规划部门难以将规划从“编”推动到具体的“审”，无法主动推进规划项目实施。
此外，传统的项目审批采取的是“依申请受理”“依申请审批”的原则。
由于政府部门各自为政，若各部门意见不一，建设单位与各部门协调的成本则会较高，耗时也会较长。
1.3审批时间长，报建材料多针对项目审批时限长的问题，各市政府都曾通过效能建设、审批时限承诺等多种手段予以控制，尽量压缩审批时间。
厦门市在2011年就曾进行过一轮审批改革，核心即是对审批时限进行承诺。
但由于涉及众多部门，建设单位报建项目从项目立项申请到用地规划许可阶段，累计仍需53个工作日，从项目意见书核发至施工许可，累计仍需122个工作日。
此外，多项报建手续，也令报建材料不断重复，较为繁琐，无形中增加了建设单位的负担。
2审批改革的基础分析以提升审批效能为手段，以推进“美丽厦门”规划实施为目的的改革是建立在“三规合一”制度和技术革命的基础上的。
长期以来，国民经济与社会发展规划、城乡规划与土地规划分别归属于发改委、规划部门与国土部门，在规划编制主体、内容、指标和审批体制上都有所不同，“三规合一”对三个部门进行了统筹协调，运用“统筹兼顾”的方法，整合国民经济与社会发展规划、城乡规划及土地规划，使各类规划相互协调和衔接，实现各类规划在空间上的统一。
以“三规合一”平台作为审批的基础，三个部门联合对建设项目进行审批，以提高项目审批管理效率。
2.1审批技术的完善“三规合一”平台包括基础信息系统、项目策划平台和项目审批平台三部分内容。
基础信息系统是以城乡规划、土地规划的地理空间系统为主，建立统一的空间规划体系，限定城市发展边界及划定城市生态红线，并将两者的指标、数据共享，生成新的“规划一张图”。
“规划一张图”不仅包括国土部门的土地利用规划、土地批租信息，还包括规划部门的城乡规划、项目审批情况，同时还囊括现状影像图等。
基础信息实时更新，当规划调整或是新的管线修建性详细规划获批后，就会及时体现在“规划一张图”中。
这张图在“三规合一”平台上由发改委、规划部门和国土部门共享，可以随时查阅，并进行即时的审批更新。
项目策划平台是为审批做准备的一个共享、讨论平台。
在这个平台上，发改委、规划部门和国土部门通过上传项目、征求各方意见，使项目日趋完善。
在项目策划平台上，发改委排出一年或三年重点项目计划，规划部门推出近年片区需启动的重要项目，并征求相关部门的意见，为项目进行初步选址；发改委对产业及财政投融资项目进行调整；随后，国土部门对建设项目用地指标的计划安排，都可根据项目策划平台进行统筹及安排。
项目策划平台是一个多部门讨论及预安排项目的平台，使得项目由生成到成熟的过程得以快速推进。
项目审批平台由发改委、规划部门与国土部门联动操作，使得以往需要审批几个月的项目的审批时间大幅压缩，项目得到快速推进。
由于在“三规合一”平台上的数据是共享的，各部门在该平台上对项目的审批意见与文件都能即时更新，其他部门能及时浏览、查阅，极大地节约了审批时间。
原来分散的各自独立的审批体系通过该平台联结起来，形成一个大的、综合的审批系统。
2.2审批制度的建立改革的推行离不开新制度的建立。
以厦门市为例，为了推动此次建设项目的审批改革，规划部门与发改委、国土部门、建设部门、环保部门等相关部门和单位召开数次联席会，讨论审批的体制、流程、内容以及相关细节。
最终，将审批改革实施意见上报厦门市人民政府；厦门市人民政府审议通过该审批改革方案后，由厦门市人民政府办公厅下发《厦门市人民政府办公厅印发落实“三规合一”推进建设项目审批流程改革实施意见的通知》(厦府办[2014]153号)，明确了此次审批流程改革的具体措施、部门分工等内容，确定了“三规合一”的法定地位；审批流程改革依托市行政服务中心开展，结合实际审批情况，厦门市行政服务中心下发《厦门市行政服务中心管理委员会 厦门市国土资源与房产管理局 厦门市建设与管理局 厦门市规划局关于推进建设工程规划许可审批流程改革有关工作的通知》(厦政管[2014]68号)等文件，明确了改革的具体内容、行政相对人需提供的材料、审批部门的审批内容，以及批后管理的“零容忍”机制，并明确了各部门的责任与监督机制。
新规划审批制度的建立，打破了部门的藩篱，科学划分了行政审批阶段，从行政相对人的角度出发，将建设项目审批流程划分为用地规划许可阶段、可研批复及工程规划许可阶段、施工图审查阶段、施工许可阶段、竣工验收和备案阶段。
3厦门市规划审批改革的具体做法为了能够更好地服务“三规合一”，进一步提高行政效能，方便行政相对人，厦门市通过新审批制度的建立、技术的支撑，主要从四个方面进行规划审批改革。
3.1简化规划审批流程以往申请《建设用地规划许可证》，行政相对人需要“跑”多个部门，完成5～7项的行政许可，才能取得《建设用地规划许可证》，这涉及了7个部门9个审批环节，且是串联审批，一个环节都不能少，审批大约需要53个工作日(图1)；改革后，行政相对人只需在市行政服务中心窗口递交申请，统一向多个部门提供相关材料，即可在第10个工作日取得发改委的项目意见函、国土部门的土地预审和规划部门的《建设用地规划许可证》(图2)。
例如，财政投融资项目的审批，改革前要经过“发改前期工作函—规划选址意见书—发改立项—国土土地预审—规划建设用地许可”等过程；改革后，依托“三规合一”平台，实现了市行政服务中心窗口统一收件、各审批部门网上并联协同审批和审批信息实时共享，实现了审批时限的大幅压缩，即从项目立项申请到用地规划许可阶段的53个工作日压缩到10个工作日。
建设工程规划许可阶段取消了原来的方案审批环节，由发改委与规划部门并联审批(图3)。
行政相对人同样统一从市行政服务中心窗口提交材料，环保、水利、经发、海洋渔业的行业主管部门及民防局、市政园林局、消防支队、电业局等部门由市行政服务中心牵头出具相关意见，发改委与规划部门再并联出具工可批复与工程规划许可。
改革后，建设项目从项目建议书核发至施工许可阶段的审批时限由原来的122个工作日缩短至49个工作日；前期工作总时限压缩了1/3以上。
通过对流程的简化，大大方便了行政相对人，提高了审批时效。
3.2改革规划审批内容在行政相对人报件方面，改革对报件的内容进行了简化。
在用地规划许可阶段，原来行政相对人需分别向发改委、图1 改革前建设用地规划许可审批流程图2 改革后建设用地规划许可审批流程图 3 改革后建设工程规划许可审批流程规划部门和国土部门报送相关材料，有部分材料是重复的。
改革对审批模式进行简化，推行“一表式”受理审批模式，梳理各部门审批的必备材料，大幅消减了重复和不必要的申报材料。
以财政投融资项目为例，用地规划许可阶段的申报材料由25项减少至6项。
在规划审批内容方面，用地规划许可阶段精简了项目选址意见书环节。
发改委、规划部门与国土部门联动，发改委的可研批复(或立项)调整为项目建议书批复，使得用地规划许可阶段前的相关手续无缝衔接，加快审批速度。
在建设工程规划许可阶段，将建设工程规划许可由施工图审查阶段提前至可研批复及工程规划许可阶段办理，把部分原来由规划部门审查的规划指标移交施工图审查机构审查；取消“建设工程设计方案许可”审批环节，合并建设工程设计方案技术审查、三维审核、日照审核及方案景观艺术评审等技术审查环节，将其调整为规划部门建设工程规划许可审批的内部业务流程；建设工程规划许可的办理，实行“一份办事指南，一次性收件，一次性审批”制度。