当前基层国土资源管理的困境及对策--------------------------------------------------------------------------------2008-8-21 中宏数据库1998年机构改革后，全国各地先后组建了国土资源管理部门，强化了工作职能，细化了工作职责，理顺了工作关系，增强了国土资源管理部门工作的自主性和独立性，促进了国土资源事业的健康发展。

2004年体制改革后，进一步理顺了省以下国土资源部门的干部管理体制和经费预算管理体制，强化了规划管理和执法监察职能，各级国土资源管理部门认真履行工作职责，积极服务发展大局，全面推进依法行政，资源保障能力、服务发展能力、依法行政能力和改革创新能力不断提高，国土资源事业保持了持续快速健康发展的良好势头，极大地促进了经济社会的全面协调可持续发展。

然而，诸如对国土资源的正确保护观树得不牢、国土资源执法手段不硬、征地补偿安置措施不完善等问题不仅限于基层，全国各地都是如此，成为国土资源管理的难点，需引起重视。

一、当前基层国土资源管理的困境(一)对国土资源的正确保护观树得不牢，非法占用土地和违法开采矿产资源问题仍然存在少数用地单位、个人甚至个别领导干部仍存在法律意识淡薄、保护意识欠缺、发展意识不强、侥幸心理严重等问题，思想和行动与国家法规、政策相驳，致使国土资源历史遗留问题得不到根本解决，新的违法用地、采矿行为依然存在。

当前的问题，一是“乱审批”、有的领导干部特别是少数村组干部“长官”意识强烈，自以为掌控一方大权，就可以无所顾忌地行使权力，时常将国家法律法规置之度外，私自干预土地使用权、采矿权审批、出让，并将其作为增加集体经济收入和满足个人利益的手段;有的领导打着招商引资旗号，对引进的企业献媚，本着特事特办的原则对企业一路“绿灯”，严重影响了土地、矿业权市场的正常运行，成为国土资源违法行为存在的一个重要“症结”。

二是“预用地”。

《土地管理法》规定：单位和个人进行建设，需要占用土地的，必须经县、市、省三级政府逐级审批同意;;占用基本农田、基本农田以外超过35公顷的耕地及超过70公顷的其他土地还要由国务院审批。

由于审批程序复杂、审批条件严格，用地审批时间也相对较长。

但用地单位或个人都迫切希望尽快收回投资成本，因而，在未办妥用地审批手续或未收到供地批文的情况下，就迫不及待地占地开发搞建设，存在边报边用和未批先用的问题三是“滥用地”。

这是近几年比较常见的违法现象，主要有以下几种情况：一些村民把土地的所有权和使用权混为一谈，错误地认为责任田一旦承包，就是自己的，无视国家法纪擅自利用承包土地建盖房屋，造成大量耕地乱占滥用，致使土地资源遭到巨大破坏。

一些村民虽办理了用地审批手续，依法取得了《建设用地批准书》，但却不认真执行批准书的规定，随意扩大占地面积或批甲地建乙地，造成了土地证书与实际现状不符的违法事实。

四是“乱开采”。

一些采矿者为了规避国家税费，减少开采成本，低价采购采、洗矿设备，廉价招聘劳动力，实行无固定开采场所、“打一枪换一个地方”的掠夺性开采和随采随走的做法，既影响了正常的矿业开发秩序，又损害了投资者的信心，使原本想通过合法渠道获取采矿权的投资者望而生畏，不敢涉入，或认为根本没有必要花更大的代价获得采矿权，而直接加入了非法采矿的队伍。

(二)国土资源执法手段不硬，执法难度大在市场经济体制尚需完善、各种相关法规制度还有待进一步健全的情况下，执法难、难执法、法难执成了制约基层国土资源管理的“软肋”。

主要表现在4个方而：一是行政执法主体“多元化”，分工不合理。

往往存在这种情况，即一项法律出台后，就会随之产生一个执法主体和一支执法队伍。

就一个县而言，享有行政许可、行政处罚权的执法部门和专职机构少则十几家，多达几十家，形成大量权能交叉现象，造成有利可图的执法事项都争相执行，无利可沾的都互相推诿。

譬如：仅矿产资源管理一项，就涉及公安、经济、工商、环保、安监、国土资源等近10家部门。

在利益面前，相关职能部门往往各自为政，争相逐利，造成“依法扯皮打架”的被动局面，但在执法方而，则又存在“事不关己，高高挂起的推诿观望现象。

二是执法主体素质不高，工作中滥用职权的问题仍然存在。

少数国家机关工作人员法治观念淡薄，不能充分认识依法办事的重要性，有的碍于人情关系或为了小团体和个人私利，违反行政执法原则，乱批土地，乱罚款，乱处罚，使办案、发证、收费等执法活动，都带有浓厚的人情关系色彩;有的擅自扩张法定权力，越权办理审批、许可等事项;少数执法人员在执法时不亮证或不带证，使执法的力度和可信度降低;有的对法律条文概念模糊，定性不准，而对一宗案件，不能进行有理有据的分析处理，执法信誉低;有的对违法案件处理不动脑筋，单一粗暴，配合不力，推诿扯皮，大大减缓了办案速度和效率。

这些问题的存在，不仅损害了国土资源部门的形象，还在一定程度上影响了政府的公信力。

三是国土资源信息员法律意识不强，存在地方保护主义。

虽然2004年体制改革后国土资源体制上划，不少地方对村组国土资源信息员进行了重新考核聘用，但这些国土资源信息员都是生于斯、长于斯，在当地有自己的生活圈、工作圈、朋友圈，有的信息员碍于情面或迫于人情压力，对一些国土资源违法行为持“睁一只眼、闭一只眼”的态度，变相地做了顺水推舟的人情，致使国土资源违法行为得不到及时制止。

四是执法手段和执法力量软弱，执法保障不足的问题还普遍存在。

一方面，有的乡镇国土资源所无独立办公共场所和执法用车，蜗居乡镇一隅，乡镇区域大、地理偏远、交通不便，加上违法信息掌握滞后，管理上常常鞭长莫及，对国土资源违法行为查处常常是事后补救，充当了“消防员”角色。

另一方面，我国法律法规未赋予国土资源部门执行权，对一些拒不配合调查、拒不停止违法行为的违法者没有强制措施，造成国土资源执法人员在案件调查取证、法律文书送达、制止等方面软弱无力，形成“印发停工通知书不管用，强制执行不敢用”的被动局面。

申请法院执行，在漫长的申请执行过程中许多违法建筑已完工或接近完工、洗矿设备已安装好，如果拆除房屋、洗矿设备又加剧了干群矛盾，影响了社会和谐。

为了减轻或避免这些问题和矛盾，有的地方就无可奈何地采取“批评了事、下发通知了事、补办手续完事”的软办法，以合法的“外衣”掩盖了非法问题，违法者得不到惩处，逍遥法外，影响了执法效果，致使国土资源违法现象屡禁不止。

(三)土地、矿产资源市场化配置水平不高，国土资源有偿使用制度改革难度大近几年来，全国各地不断深化国土资源使用制度改革，积极采取招标拍卖挂牌方式出让土地使用权、采矿权，极大地显化了资源的使用价浪，促进了土地、矿业权市场的规范化运作，推动了经济社会的全面发展。

但在实践中也暴露出一些问题，在一定程度上影响了国土资源使用制度改革的实施及改革社会经济目标的实现，主要表现在经营性土地使用权、采矿权出让存在“一高”、“一难”问题。

“一高”，即挂牌出让数占有偿出让数比例高。

这一问题主要存在于成片大宗土地出让和采矿权出让中。

挂牌出让除了与招标、拍卖、出让方式一样具有公开、公平、公正的特点外，还有其独特的可操作性和灵活性。

根据有关规定，采取挂牌方式出让土地使用权、采矿权，即使在挂牌期限内只有一个竞买人的，只要报价高于底价，并符合其他条件，挂牌就可成交。

虽然这种出让方式增加了政府的可控性，但明显削弱了市场的竞争性。

“一难”，即土地收购储备难度大，由于土地前期开发投入大、周期慢，致使国土资源部门无法在短期内收回土地收购储备成本，又没有多余资金实施新的土地收购储备工作，使小宗土地出让由于供不应求而单价“虚高”。

一些地方政府为了寻求短期利益，置“可持续发展”于不顾，想方设法为农用地征转用找“缺口”、为矿业权审批找“漏洞”。

一些地方甚至将土地的报批数量作为衡量地方经济发展的主要指标、领导干部任免的重要内容，采取拆分批地、另立用途等方式为建设用地审批寻路子、开口子，极大地浪费和破坏了资源。

(四)征地安置补偿措施不完善，土地征用工作难度大近年来，随着工业化、城镇化进程的加快推进，各地的建设用地量都不断加大，征地量也随之增多，土地征用中也暴露出一些不容忽视的问题。

一是补偿标准不一致。

表现在：不同时期的补偿标准不一样，不同地区、不同项目的补偿标准也不一样，致使少数群众误以为是有关职能部门私自截留或挪用了征地补偿费，造成征地安置补偿工作难做、群众思想难通的被动局面。

二是保障措施不到位。

一些地方由于财政吃紧，对被征地农民采取的是单一的“货币安置”方式，虽然解决了群众的燃眉之急，但他们的长远生计仍得不到根本保障。

三是群众期望值较高。

在征地工作中，大多数地方制定的安置补偿标准都符合法律法规的规定，有的甚至高于法律规定的标准，但随着经济社会的快速发展，群众的期望值越来越高，政府无法满足群众“漫天要价”的要求，这也是阻碍征地安置补偿工作顺利进行的一个重要原因。

二、解决的对策及建议(一)围绕经济建设搞好服务，力求保障发展更加持续有力在用地需求与供应矛盾突出、资源保护与保障难以同时兼顾的严峻形势下，更应该正确处理好保护与发展的关系，及时学习和研究新形势、新问题、新政策，按照“有保有压”的要求，用全新的思路破解发展中遇到的新问题，突出供地的针对性。

“有保”，就是要优先保证有利于加快发展、有利于城市建设、有利于支柱产业发展的项目建设用地需求，切实做好资源供给。

结合实际而言，就是要自觉服务于项目带动战略，盯住项目实施提前介人提供服务，对国家鼓励和允许建设的重点急需项目以及符合国家产业政策且投入产出率高的科技型、节能型、生态环保型项目，要优先保证用地需要;对重点项目、重点行业、重点企业用地，要超前思考，主动提前介人，做好用地保障，做到快受理、快会审、快报批，尽量简化审批程序，提高工作效率，保障经济社会全面发展。

“有压”，就是要把违法乱占土地特别是耕地的势头压下去，确保耕地总量不减、质量不降、用途不变，最大限度地满足人民群众对粮食的需求;要全面落实“一个从严”、“三个不报批”、“五个不准”的规定，严格用地审批，强化批后监督，坚守基本农田这条事关人民生存和发展的“生命线”;要自觉服务于社会主义新农村建设，把加强农村宅基地管理与推进社会主义新农村建设一并实施，以村庄和集镇规划为依据，加强“中心村”建设，促进“空心村”治理，切实改变农村居民点布局分散、土地利用率低的局面。

(二)加大资源保护力度，力求保护资源更加严格规范在土地资源保护方面，一要围绕“规划管地”的目标，加强土地利用总体规划管理。

以严格保护耕地为前提，以严格控制建设用地为重点，以节约集约利用土地为核心，紧密结合实际，科学预测发展趋势，统筹合理地安排各类、各区域用地，为中心城市、重点乡镇和重点区域的发展留足空间，做到既能保障发展，又能保证耕地特别是基本农田数量的稳定。