关于围填海造地对新增建设用地土地有偿使用费
与计划指标制度适用问题的法律意见书
一、具体规定的梳理归纳
（一）新增建设用地土地有偿使用费制度
1.新增建设用地及其土地有偿使用费概念
新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。
（填海造地造出的建设用地，其中含未明确具体用途的是否属于未利用地？）
2.新增建设用地土地有偿使用费征收范围
（1）土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地）；（下文提及：海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划，即如已纳入土地利用总体规划，则其中填造出的建设用地应缴纳新增建设土地有偿使用费。
即使未明确围填海造地规模和范围的，如需要安排围填海造地的，涉及修改土地利用总体规划的，也应按法定程序修改，填造出的建设用地应缴纳新增建设土地有偿使用费。
）
（2）在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地；
（3）在水利水电工程建设中，移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地。
3.新增建设用地土地有偿使用费缴纳主体
国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当在收到市、县人民政府已足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的有效凭证后，再依法办理用地批准文件。
严禁市、县人民政府和有关部门将新增建设用地土地有偿使用费转嫁由用地单位缴纳。
严禁在审批新增建设用地时采取“以租代征”等方式，逃避缴纳新增建设用地土地有偿使用费。
市、县人民政府凡不按国家规定的等别和征收标准及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门一律不得办理用地审批手续和批准文件。
任何地区、部门、单位和个人，均不得减免、缓缴、挤占、截留和挪用新增建设用地土地有偿使用费。
（上文已明确，不论何种情形，新增建设用地土地有偿使用费应由政府部门缴纳，项目公司并非缴纳主体）
（二）围填海造地相关规定
1.围填海造地的规划
国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第1条规定：海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划。
未明确规模和范围的，可暂不纳入土地利用总体规划，需要安排围填海造地时，涉及修改土地利用总体规划和海洋功能区划的，应当按法定程序修改并分别报国土资源部、国家海洋局备案。
2.围填海造地的土地供应制度
（1）《中华人民共和国海域使用管理法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。
海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，
向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。
（2）国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第4条规定：围填海造地用于建设的，分为按区域成片开发建设和单个项目建设两种方式。
A、对区域成片开发建设的，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续。
（汕头项目是否即属该种情形？）
B、对单个项目建设的：
a、属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，按划拨土地办理相关土地手续；（如汕头项目中含此类单项的，可以不用缴纳新增……？）
b、属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，签订协议出让合同并补交土地出让金与海域使用金的差价后，申请办理土地相关手续；
c、属于经营性的项目，由国土资源部和国家海洋局另行制订规定。
（招拍挂？）
（3）国土资源部办公厅《关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的复函》：填海项目中海域(不含滩涂)变为土地后，其土地利用应当符合土地利用总体规划，并按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续，核发国有土地使用权证。
对土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。
（4）广东省海洋与渔业局、广东省国土资源厅《关于印发加强我省填海造地管理的通知》
第6条规定:围填海项目竣工验收后三个月内，海域使用权人应持下列证明文件到填海成陆所在地的县级以上国土资源行政主管部门办理国有土地使用权登记，换发国有土地使用证。
属填海后形成的土地作为建设用地的，应先按规定办理占用国有未利用地审批手续和土地使用权出让（划拨）手续。
①土地登记申请书；②海域使用权证书（复印件）；③围填海项目竣工验收文件；④围填海项目竣工测量的图件、资料；⑤建设用地批准书、《国有土地使用权出让合同》或国有土地划拨决定书；⑥办理土地登记必须提交的其他证明文件。
办理土地登记，换发国有土地使用证时，国土资源行政主管部门应在海域使用证备注栏注明“已换发国有土地使用证”字样，并将海域使用证移交原发证机关。
第7条：国土资源行政主管部门在办理土地出让（划拨）手续和土地登记发证时，应区别下列不同情况进行处理：
①围填海造出的土地用于农业用途的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给围填海的单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年，符合《土地管理法》第五十四条规定的建设用地的，可按划拨方式办理用地手续和国有土地使用权登记发证。
②围填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四条规定以外的建设用地的，应按土地管理有关规定实行有偿使用，办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金（土地出让价格按当地的地价标准扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费和实际投入的填海成本计算），按出让国有土地使用权登记发证。
③围海后形成的土地按规划作为经营性项目用地的，在围填海项目竣工验收后，由市、县人民政府土地储备机构实行收购，土地使用权按国家和省的有关规定以公开交易的方式出让；或者先由市、县人民政府收回土地，土地使用权按公开交易方式出让后，再从土地出让收益中扣还原海域使用权人已缴纳的海域使用金、资源补偿费、实际投入的填海成本以及合理的填海利润。
土地使用权以公开交易的方式出让后，由受让人依法办理土地登记手续。
二、填围海造地对新增建设用地土地有偿使用费和计划指标制度的适用
（一）填围海造地对新增建设用地土地有偿使用费制度的适用
制度梳理：
（1）
（2）
结论：
论证分析：
围填海造地是否适用新增建设用地土地有偿使用费的规定，关键在于判断围填海造地是否属于新增建设用地范畴。
新增建设用地是指农用地和未利用地转为建设用地。
围填海造地都是先有具体项目或实际需求并经过审批后才能实施，并非是在实施围填海造地形成未利用地后再确定项目或需求。
因此，围填海形成土地后，将按照项目确定的土地用途（即建设用地（公益性、非公益性并可协议出让、经营性）和农用地）使用，不存在农用地和未利用地向建设用地的转用。
或者从广义范畴角度，围填海造地是新增建设用地的一种新方式，并列于“农用地和未利用地转用建设用地”的新增建设用地方式。
因此，围填海造地不属于“农用地和未利用地转用建设用地”的新增建设用地范畴，不适用现行新增建设用地土地有偿使用费制度。
结论：
（二）围填海造地对新增建设用地计划指标制度的适用
制度梳理：
国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第1条规定：“从2011年开始，依据国家国民经济和社会发展计划，国土资源部在下达土地利用年度计划时，将建设用围填海计划同时下达。
国家海洋局下达建设用和农业用围填海计划。
建设使用农用地和未利用地计划指标，与建设使用围填海造地计划指标，不交叉使用，分别进行统计和考核。
”
建设使用农用地和未利用地计划指标，即新增建设用地计划指标。
围填海造地计划指标包括建设用围填海计划指标和农业用围填海计划指标。
建设使用农用地和未利用地时，使用新增建设用地计划指标；建设使用围填海造地时，使用围填海造地计划指标。
新增建设用地计划指标与围填海造地计划指标同时下达，分别使用，互不交叉。
结论：
围填海造地直接受围填海造地计划指标约束，不受新增建设用地计划指标限制。