近几年，一些地方政府和部门开始尝试进行政府绩效评估的实践活动，如目标责任制、万人评议政府、效能建设等，并取得了一定成效。

但在政府绩效评估中仍存在很多问题：政府绩效评估指标体系不健全、缺乏系统的理论支撑和指导、制度化及规范化程度不够、考核的技术方法不科学、评估主体缺位与错位等。

其中绩效评估主体的确定显得尤为重要，不同的评估主体将产生截然不同的评估结果。

在我国,政府绩效评估主体主要以官方评估为主,而且评估主体单一、评估方式单向、评估过程封闭，这些特征束缚了我国政府绩效评估科学化、规范化的发展。

因此完善评估主体对于我国政府绩效建设意义重大。

一、政府绩效评估主体的理论概述（一）政府绩效及其评估的含义绩效(performance)一词包含有成绩和效益的意思。

当绩效用于对政府行为效果进行衡量，反映的就是政府绩效，西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等。

一般认为政府绩效指的是政府成本扣除后的透支或盈余状况的集中反映。

它是指“四E”——经济、效率、效益和公平，涉及政府管理活动的四个方面：成本、投入、产出、效果。

①从框架上而言，政府绩效主要包括经济绩效、社会绩效、政治绩效。

这几方面绩效的大小反映的正是政府能力的大小与强弱。

②有学着指出真正意义的政府绩效所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步，发展预期等含义在内。

③政府绩效评估是指行为主体为提高绩效依据绩效指标而采取的对政府公共部门管理过程中投人、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级的衡量机制，是由评估主体、评估客体、评估指标、评估方法、评估程序等组成的一个相互联系的整体。

此外，有学者认为事实上对公共部门的绩效评估可以从三个层面来理解:从微观层面来说,绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定;从中观层面来说,是对政府各分支机构、事业单位和非营利组织履行被授权职能成效的一种考核,亦可理解为对某项公共政策或公共项目的评估;从宏观层面来说,是对整个公共部门(如政府)绩效的测评。

对于宏观层面上的政府绩效评估可以从两个方面来理解: 效率方面和公共责任方面。

④（二）政府绩效评估主体的含义与特征政府绩效评估主体，是指直接或间接参与政府绩效评估过程的组织、团体或个人；是政府绩效的评估者，是指对政府绩效进行价值判断的个体或组织。

政府绩效评估主体一般分为两类:内部主体与外部主体。

在我国评估主体中，内部分为三种:纵向评估主体、横向评估主体、自我评估主体。

外部包括权力机关、政协、司法机关、审计部门、公众和企业、中立的第三方评估组织和大众媒体。

纵观我国政府绩效评估主体的发展状况，本文将从政府自身、公众以及专业评估组织方面进行论述。

在选择政府绩效的评估者时，最佳的评估主体应当具备以下几个条件:1.独立性：评估主体在评估活动中不受外来因素的干扰，独立地、客观地做出判断。

包含身份的独立和财政的独立。

2.专业性：评估主体要具有特定领域的知识，能对各领域的信息进行理论和现实的分①沈群芳：《完善政府绩效评估体系是推进效能建设的关键》，《世纪桥》2008年第4期。

②张玉学：《基于政府信息化的政府绩效提升研究》2007年第5期。

③臧乃康：《论政府绩效》，《福建论坛》（经济社会版）第11期。

④王爱冬：《政府绩效评估主体多元化及其在中国的构建》，《河北学刊》2006年第26卷第6期。

析、综合，提出针对性的意见和建议。

3.权威性：政府绩效评估主体的权威表现在：能够产生广泛的社会影响力、评估主体能够监督评估客体对自身存在的问题进行有效的整改、评估结果还能够为“二次政府绩效评估”提供权威性的蓝本。

但这种权威性大小还要受制于政府的态度。

4.成熟的政治理性：它要求指导评估主体的唯有理性和科学，是基于社会的责任感而做出的独立、客观的评估。

5.评价成本的低廉性：绩效评估的执行者应该尽量降低评价成本，包括财力、物力、人力和时间、公共权力和公共关系等资源。

①这个“最佳评价主体”主体资格的设定在我国还是处于一种理想化的状态，当前还难有一种主体完全符合上述资格。

但最佳评估主体所应具有的条件，对于改进评估主体又很大的借鉴意义。

（三）政府绩效评估主体确认和完善的重要意义为确保政府绩效评估的科学性、客观性,首先必须明确政府绩效评估主体的构成,即明确“由谁来给政府打分评估”的问题。

评估主体的确定具有重要意义。

首先对于政府绩效的评估来说，它是政府绩效评估的前提和基础，是评估结果客观公正准确的保证，有利于政府绩效评估体系的建设和完善。

只有多元化的评估主体，才可能对政府工作的各环节、政府绩效的各方面做出全面的评价，可以从不同的角度对政府管理活动分别做出评价，防止领导者的主观倾向甚至个人意志左右评估结果。

其次在于提高政府服务效率和服务质量，转变政府职能，提高政府绩效、维护政府信誉和形象，有利于服务型政府转型目标的实现乃至我国社会主义和谐社会的建设。

在传统的政府自身评估体制下，被评估者总是想方设法让其上司满意,而没有真正关注百姓的民生。

完善政府绩效评估主体，公民、民间组织参与到评估中，政府的工作重心会越来越倾向于人民，从而可以真正意义上达到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”，改善政府的信誉和形象，实现建设服务型政府目标。

最后在于监督政府行为，实现公民、社会的监督，发展民主政治。

把公众和民间组织等外部主体纳入到政府绩效的评估主体是实现对政府监督的一个重要途径，也是公民、组织维护自身正当权益，实现自己利益的方式，有利于社会主义中国民主政治的实现和发展。

二、我国政府绩效评估主体的现状与存在的问题（一）评估主体的构成单一，并存在错位、缺位，评估结果信度不高1.政府内部评估为主，且多是上级行政机关对下级的评估我国各地区政府绩效评估中，广泛存在着由政府担任主体，自上而下进行为主这样的状况。

这样我国真正有效的主体就只有上级部门这一评估主体，其它评估主体的作用没有有效发挥。

对于被评估对象以及活动的执行者——政府来说，对自身的评估存在着对信息资源尤其是内部业务和技术方面的信息掌握比较完全和充分的优势，上级主管部门的评估也有利于上级对下级政府之间的监督与指导，对于政府目标的实现起着很大作用。

因此，在未来相当长的时期内，内部主体将依然是中国政府绩效评估的主要形式之一。

同时，我们也应该看到我国当前政府在发挥评估主体的作用时存在的问题。

政府组织也是“经济人”，其工作人员——公务员群体也是一个利益集团，无论是上级评估还是自体评估，评估主体都是直接或间接的利益相关者，很难排除自身利益的考虑，导致政府部门及成员唯上是从，忽视社会各界和群①谢吉晨：《政府绩效评估的“主体资格”探微》，《探讨与争鸣》2007年第3期。

众的意见，有时甚至只是走过场。

“政府本位”的评估模式，从某种意义上讲，它有些类似于“运动员”自己当“裁判”。

最终容易造成评估结果的不科学、不准确，信度不高。

①2.外部评估主体的缺失，公众、专家、社会组织没有广泛参与我国一些地方政府和部门近期的目标责任制、万人评议政府、效能建设等活动是公民外部主体作为主体评估公共部门绩效的具体实践，取得了一定的成效。

但目前我国政府绩效评估过程中外部评估主体的参与在深度上和广度上都需要加强和改进。

首先，部分地区还存在着公众等外部评估主体完全缺失的状况，政府自身是其绩效评估的唯一主体。

其次，公众等外部主体参与评估的地方政府和部门，评估多停留在对一些具体的公共服务项目的满意程度、以及对政府整体绩效的满意程度等这样一些具有明显的感觉特征的定性评估方面，这意味着公民仅在监督结果环节只担当了“消息供给者”的角色，评估内容具有很大的局限性，参与层次也比较低。

至于重大问题的决策基本上取决于党政主要领导的意愿或自觉，公民基本上没有发言权，决策共享也就无从谈起。

第三方评估机构也没有在我国的绩效评估中发挥应有的作用。

就目前来看，我们国家目前所进行的“第三方”评估大多是研究机构接受政府委托开展的，这种委托关系实际上很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。

（二）政府绩效评估主体缺乏独立性1.政府内部评估中，不管是上级、同级还是下级的评估，都存在着直接或间接的利益关系，而且目前大多数采用的上级评估下级方式更加容易造成绩效评估主体和被评估对象拥有千丝万缕的关系。

这使得内部评估主体在评估过程中带有很强的本位、主观色彩，难以保持态度的科学性和客观性，也就缺乏了唯理唯实的评估态度和依据。

2.我国专门的第三方评估机构刚刚起步，目前所进行的“第三方”专业评估在经济和权威性上的不足，实际上很难真正做到评估内容和评估结果使用的客观真实。

另外，我国政府行政过程的较强的封闭性，很难使独立的评估机构从政府获取所需的绩效信息。

因此可以说我国缺乏建立在科学基础的专门独立的绩效评估组织，或者说我国专门的绩效评估组织缺乏独立性。

3.公众在对政府绩效进行评估时，往往受到一些政府官员等评估对象的干扰，尤其是经济相对落后的地区，普通的民众易受到一些小恩小利的诱惑从而使其对政府绩效评估产生影响，无法独立地反映其真实的意愿。

另外我国政府的评估活动往往是由政府发起和主导的，公众在活动中只是处于从属地位，导致公众在参与政府绩效评估活动缺乏独立性，最终影响评估结果。

（三）外部评估主体的评估参与渠道不畅通现阶段我国公民主要以个体形式参与政府绩效评估，而且以主观态度的表达为评估的主要方式和内容。

这类评价中，个人的社会经济地位、教育程度、以至于个人偏好都可能会影响到评估结果。

民意测验表、街头发放的调查问卷、网络调查等形式的评估，虽然在一定程度上能够代表公众的态度，但也并不完全可靠，其中往往搀杂许多非理性的因素。

而且此类评估往往容易使评估者只着眼于近期效益而无视长远利益，这无疑影响了评估结果的公正性和可信度。

（四）外部评估主体评估结果在使用时的权重配比低，且各地差异大①崔丹丹：《浅谈政府绩效评估的双面主体》，《湖北省行政管理学会》2006年年会论文集，2007年第2期。

不同的权重配比可以产生不同的最终评估结果，会对政府的行政行为造成不同的制约，直接影响其价值取向。

我国政府绩效评估中各个评估主体的权重比例没有明确规定，外部评估主体所占权重配比低、没有起到预期的效果，一部分评估者在评估中的作用名存实亡。

在各地政府的评估实践中，评估主体构成参差不齐，能够起到多大作用，在相当程度上全凭领导的素质和重视程度。

更有政府出于自身利益，为了形式上过得去，把评估进行的民意测验当成一张废纸，形同虚设。

另外，各地之间权重配比差异很大。

所幸的是总体上都呈现出逐步加大的势头。

三、我国政府绩效评估主体现状之原因（一）我国的国情和发展历史1.我国目前还处于由人治向法治的转型之中，存在法治方面的缺陷我国整体法治建设相对落后，法治思想相对缺乏，使得政府绩效评估方面法治建设不足。