东方企业文化·百家论坛 2012年12月160完善我国农村社会救助体系的思考李欢欢（首都经济贸易大学财政税务学院，北京，100070）摘 要：农村社会救助是农村社会保障的核心和基础，完善的农村社会救助体系有助于维持农村社会的稳定与整个社会的和谐发展。

文章以现阶段我国农村社会救助体系存在的问题作为切入点，提出改革的建议与措施。

关键词：农村社会救助 必要性 问题 对策 中图分类号：F323.89 文献标识码：A 文章编号：1672—7355（2012）12—0160—02 农村社会救助是国家和集体针对农村中的“三无”人员和因灾害和生病等各种因素造成的生活困难的贫困现象，给予的资金、物质以及服务等方面的救助，以使其基本生活得以保障的社会保障制度。

一、 完善我国农村社会救助体系的必要性和意义 我国是一个农业大国，三农问题一直是国家重视的问题。

目前我国贫困人口的80%集中在农村，其严重制约着农村经济的发展，影响着我国和谐社会的发展进程。

因此农村问题的解决对我国的现代化建设起着至关重要的作用，而加强农村社会救助建设在当前更有其客观必要性。

首先，完善的农村社会救助体系是农村社会经济发展的客观需要。

一方面，频繁的自然灾害问题需要社会救助制度。

我国幅员辽阔，地理、地质条件复杂，自然灾害种类多且发生频繁，区域性和季节性强，因灾造成的损失，已成为制约社会经济持续发展的重要因素。

自然灾害对农村地区的影响远大于城市，但在农村救灾资金的投入还远不能满足需要。

另一方面，缓解农村贫困问题需要社会救助。

偏远落后的农村地区经济基础十分薄弱，人口素质低，进行开发式扶贫的难度大，而且常常不可避免地产生返贫现象，这些都离不开救济扶持和保障基金的投入。

其次，完善的农村社会救助体系有助于城乡统筹的社会保障制度的建设。

社会救助具有覆盖对象的广泛性和保障功能的基础性，使其成为我国社会保障体系的基础性制度。

由于我国长期存在的二元结构特性以及特殊的国情，在农村迫切需要社会保障而很难很快建立健全的情况下，只能按照社会保障发展的客观规律和当前的实际状况，先易后难，先急后缓，从完善社会救助开始，建设城乡统筹的社会保障制度。

最后，完善农村社会救助建设是建立和谐社会和全面建设小康社会的必然要求。

我国农民人口占我国人口的80%，农村社会稳定关乎着整个政治局势的稳定，只有农民摆脱了贫困，才实现了整个国家摆脱了贫困。

完善的社会救助在一定意义上有助于促进发展成果的公平分配，缩小社会分配差距，使得在发展进程中利益受损或者受益较小的那部分人得到一定程度的补偿，增加其社会认同感。

二、 我国农村社会救助存在的问题改革开放以来，我国农村社会救助已经取得了一定的发展。

除新疆以外，各省市都先后建立了农村特困户最低生活保障和基本生活定期定量救助制度。

有的地方建立了以农村特困村民基本生活救助制度为主，以临时救济、灾害救助、农村特困村民医疗、教育、住房、法律等专项救助制度为辅的救助体系；有的地方建立了以最低生活保障为主，以医疗、住房、教育、应急等专项救助和就业救助为辅，以资金救助、政策扶持、社会帮扶为主要措施的救助体系。

但是，我国农村社会救助仍然存在着一些突出问题，主要有以下几个方面：（1）法制化和规范化程度低在目前的农村社会救济制度中，除了“五保供养”有行政法规外，其他各项社会救助项目在社会救助的实施过程中基本是依靠一些临时性的政府文件来推动，都没有纳入正规的法律保障程序中。

正因为缺乏明确的法律保障，导致社会救助过程中经常出现政策不能持续的现象。

另外，对于我国目前的家庭收入情况缺乏科学和系统的调查，难以对被救助者的家庭财产和收入状况进行评估，这不仅给社会救助工作的实施带来很大的困难，而且影响实施的效果。

（2）救助水平低，覆盖范围窄根据民政部2011年统计年鉴，我国农村最低生活保障人数 5214万人，相比上年增加了9.54%； 五保集中供养人数177.4万人；五保分散供养人数378.9万人； 传统救济人次数59.5万人； 农村临时救济人次数 613.7万人。

农村社会救助在保障范围和保障标准相对以前年度都在提高，但是从总体来看，这样的覆盖水平相对于我国8亿农民来说，还是比较低的。

（3）社会救助资金管理不完善 由于对救助资金缺乏必要的监督、制约机制，造成“管理不力，监督无效”的现象。

如：在救济款的分配中，有些地方存在优亲厚友的现象；有些地方挪用救济款，违背专款专用的使用原则；有些地方甚至出现贪污的现象。

（4）资金来源渠道窄，筹集不足分税制财政体制实际运行的不完善导致地方政府事权与财权不匹配，农村社会救助在地方政府事权中的弱势地位导致社会救助资金无法得到有效保障和社会资金来源有限。

另外地区经济发展不平衡，贫穷落后地区，地方财政资金本来就比较匮乏，救助任务却异常繁重，更难以保证救助资金的到位。

（5）不同项目之间发展不平衡目前，我国在农村最低生活保障和灾害救助项目比较重视，财政投入比较大，而其他项目，尤其是教育救助制度方面发展缓慢，尽管采取了种种措施，仍存在大量农村贫困家庭子女失学的现象。

（6）城乡之间社会救助资源不平衡社会救助资源在城乡之间的分配存在两方面的不平衡：第一，资金投入在城乡之间的差距过大。

1978年国家对城乡投入的救助之比为1.75：1；2001年这一比例扩大到4.6：1，24年的时间差距扩大了2.63倍，明显高于合理救助标准（2.97：1）。

第二，人均受助金额差距偏大。

城镇居民所获得的转移性收入和相对份额，大大高于农村居民。

三、 完善我国农村社会救助的措施（1）建立健全法制，使救助法制化和规范化为了使农村社会救助的实施做到有法可依、有章可循，我国应当用法律来规定和明确农村社会救助的内容、标准、对象以及操作程序，使其能够科学、高效地发挥救助作用，完善整个农村社会保障体系。

（2）扩大救助范围，提高救助的标准借鉴国外家庭收入调查的先进经验，建立完备的收入东方企业文化·百家论坛 2012年12月161调查制度。

使真正贫困的需要救助的群体都能得到及时的救助，加大政府的财政投入，逐步地提高救助水平，真正地改善弱势群体的民生状况。

（3）完善资金管理机制，使社会救助规范化针对我国社会救助资金管理和监督不善的现象，必须进一步完善管理体制。

一是取消多头管理的模式，建立统一的管理模式。

建立政府统一协调、民政归口主管、部门尽责联动的社会救助管理体制。

二是加强资金的管理，保证资金的安全性和增值性。

防止资金被挤占、挪用和贪污。

三是加快基层网络平台的建设，提高管理人员的素质，使资金的管理透明化。

（4）建立以政府为主导的多元化的筹资渠道充足的救助资金是有效开展救助的前提和基础。

单一的财政投入已经不能满足农村社会救助发展的需要，必须及时拓宽筹资渠道。

一是发挥政府的主导作用，各级地方政府应将社会救助资金纳入财政预算，加大投入的力度；二是政府积极引导、鼓励慈善团体等非营利组织参与社会救助工作，并组织、提倡多种形式的帮扶解困活动，激活民间救助资源；三是给救助对象提供技能培训、自谋职业等方面的服务，使其能够自救，从而减轻社会救助的压力。

（5）建立和完善不同地区之间的横向转移支付制度我国可将现有单一的纵向转移支付模式改为以纵向为主、纵横交错的模式。

通过横向转移，可以均衡地方公共服务能力，同时也便于提高转移支付的透明度。

至于具体的转移支付方式可以借鉴德国的州际转移支付办法，即富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。

其操作程序是：首先由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，并区分出富裕州和贫困州，然后按照协商确定的平衡程度，计算出各富裕州应向贫困州转移的资金数额，并以划拨的方式通过各州和联邦的财政结算中心完成转移支付。

在我国，则可以以人均GDP 作为测算标准，考虑贫困地区对富裕地区的劳动力输入、承担的义务教育成本等因素，制定一个转移支付系数，并此进行横向转移支付 参考文献： [1] 王焕清 完善农村社套救助体系的财政思考 《财政研究》2005年第11期 [2] 凌文豪 新时期中国农村社会救助体系建设现状及存在问题 平顶山学院学报 2011年12月 [3] 李辉婕，吴自明我国农村社会救助工作面临的问题及对策［J ］．安徽农业科学，2007，35（34）：：11268~11269 [4] 谈培蕾 我国新型农村社会救助体系建立所面临的问题与对策 ，农村经济 [5] 王润华 我国农村社会救助体系的现状、问题与对策探讨 广东农业科学 2011年第三期 [6] 蒯小明 我国农村社会救助资金不足问题分析 农村经济 2010年第二期 [7] 罗利丽 社会转型视域下农村社会救助制度的思考 特区经济 2011年10月 [8] 中国民政统计年鉴2011 P139-140（上接163页）型为抵押价值。

在抵押品价值的动态监测阶段的评估，实际上是贷款时评估的延续。

与贷款时的市场价值相比，这一阶段所评估的抵押价值的评估时点是抵押贷款中的某个时间，需要测算了解的是利用同一估值体系，换算成当时的市场参数变化下的资产价值。

其他的条件，并无实质性的变化。

对于该阶段的评估可以再分时间段或者周期，以半年或者一年为一次评估周期。

针对市场上发生的变化对最初评估时参数选取造成变化的因素进行修正，每一周期结束时给出变化之后的评估值。

银行据此判断抵押物的价值变化，当抵押物的价值低于一定的界限时，银行可以采取相应的措施来规避风险，如合同中约定抵押物价值低于一定值时需要另外增加抵押物或者另提供担保等方式提高银行抵押贷款的安全性。

C ．抵押品变现处置评估当债务人不能履行还款义务，债权银行通过依法处置抵押品实现债权权利时，需要的价值是抵押品的“处置变现净值”。

这种处置时的抵押品评估是处置定价的重要参考依据。

这时的评估，应该是清算价值的评估。

因为委托方关注的是抵押物短期内变现所能实现的价值，这种价值相对于公开市场交易的市场价值有较多的限制。

这时，评估人员就要考虑短期处置的折扣率，这个折扣往往使抵押品价值远低于之前两个阶段的估值结果。

总而言之，资产评估在抵押贷款过程中的核心作用就是帮助银行正确判断抵押品的价值，保证与抵押品相对应的贷款能够及时收回，这是一个动态的过程。

建立动态的评估体系，可以在贷前、贷中、贷后三个阶段对债权的可回收性提供重要的参考依据。

在这个动态的过程中，也是可以使资产评估充分发挥其价值鉴证的职责，将银行在抵押贷款中可能发生的损失降到最低。

（本文为首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目，项目组成员：刘旭，李翔，刘辰，周天驰，侯魁。

）参考文献：[1] Measurement and Standards ： A Revised Framework [EB/OL]. http ：///bcbs/basel3.htm.[2]Fernando Miranda-Mendoza ， 2010. An option-theoretic valuation model for residential mortgages with stochastic conditions and discount factors[D]. Iowa State University.[3] 程凤朝.论以资抵债过程中的资产评估问题——从价值类型和评估方法角度的分析[J].中国资产评估，2003（3）[4] 崔宏.基于银行贷款安全目的的抵押资产评估理论与方法创新[J].金融论坛， 2007.（1）[5] 周建佐.抵押贷款评估假设及相关问题探讨[J].中国资产评估，2002（4）[6] 刘元庆、刘光平.基于价值分析的银行抵押贷款风险及防范对策研究[J].江淮论坛，2006， （1）[7] 韩国强.房地产抵押评估中存在的问题及其对策[J].浙江金融，2007， （10）。