秦汉中央集权统一国家建立后，政府已承担起灾荒 时期的社会救助责任 至唐宋，灾荒救济的模式已基本定型，从灾前预防， 到临灾救助，再到灾后重建，形成了包括仓储、赈 济、蠲缓、调粟、安辑、养恤、放贷等机构措施在 内的备灾救荒体系
通过制订或 颁布有关礼 仪、法令形 3、尊老养 成养老制度 老制度 尊老养老是 政治需求 有一系列的 制度措施
推进社会身份上的“有救无类”， 是保证社会救助公平性的前提 传统救助，不同社会身份人群，即 使困难程度一样，享受救助待遇也 不一样。多种传统民政救助对象， 每一种都享受不同救助标准和待遇 1992年获得政府救助的城乡各 类人员仅为137万人，占当年全国 总人口0.1% 到07年底，城乡长期社会救助 对象已达5700万人以上（不含灾 害救助），占全国总人口4%以上
90年代初，城市传统救 助基本格局无质变；农 村则在延续中发生变化
1983年修改救 灾方针 五保供养方式 发生了变化 自70年代末开 始在全国推广 农村扶贫
强调通过政府和社区组织生产自救方 式战胜灾害。同时重视社会互助。如 发生重大灾情政府予以直接物资救助 以乡镇为单位统筹经费
郑功成认为，面向农村地区的扶贫 工程虽起到了减贫和缓贫的效果， 但不能算入社会救助的范畴
具体救助项目的项目标准 标准要适时调整 标准要体现地区差异
以满足城乡居民起码生活需要的低保 制度为核心内容，分阶段、分步骤推 进和完善其他救助项目，通过救助机 制多样化最终有效消除与克服贫困
存在不同表述
(三) 是一个以城乡低保制度为 社会救助以居民最低生活 保障为基本内容，并根据实 基础，以农村五保供养、 际情况实施专项救助、自然 体 灾害救助、临时救助以及国 灾害紧急救济、医疗救助、 系 流浪乞讨人员救助为主要 家确定的其他救助—国务院法 框 制办2008.8.15 “关于《中华人 内容，以住房救助、教育 民共和国社会救助法（征求意见 架 救助、司法救助制度相配 稿）》 初 以最低生活保障为基础， 套，以临时救助制度为补 以灾害应急救助、五保供养、 步 医疗救助、流浪乞讨人员救 充，与慈善事业相衔接的、 形 助为主要内容，以临时救助 完整的社会救助体系 成 为补充，并与住房、教育、
的徭役；安定富裕之人
起源于 2、建立荒 西周 政制度， 重视灾民 秦汉后 进一步 救助 发展和 荒政指 完善 我国古代
政府救济 饥荒的政 策、法令 和制度 中国荒 政制度完 备、发达
荒年“聚万民”十二条荒政措施 出现较为完备的仓廪管理体制 还提出移民就谷、移民通财等救荒 方法 有继承，更有创新，制度渐趋完备， 并出现程序化、法律化趋势 ①灾荒救助程序化 ②仓储制度不断发展 ③呈法制化趋势
体现在墨家广为流传的“兼爱”思想中
老子曰：“故圣人言：我无为 而反自化，我好静而民自正， 我无事而民自富，我无欲而民 3、道家主 自朴”庄子曰：“上必无为而 张政府不 用天下，下必有为为天下用， 此不易之道也” 要干预 道家实际上主张政府不要干预。 宁愿以天地为宗，听其自然， 标榜以“道德”治天下
墨子主张“兼相爱、交相利”，提倡 “天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫 2、墨家 寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”， “兼爱” “有力者疾以助人，有财者勉以分人， 思想的重 有道者劝以教人。若此，则饥者得食， 点是建立 寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒 在“爱心” 则得衣，乱则得治，此安生生” 基础上的 这种建立在“爱心”基础上的互助互济， 互助互济 是最具“社会性”的济贫思想
实践证明，因导致国民陷入生 活困境的原因很多，单项救助制 度通常并不能真正解除国民的生 存危机 凡先进国家或新兴工业化国家 的社会救助，通常是以生活救助 为主体而兼及其他专项救助的综 合型社会救助体系
预示着中国社会救助的 未来发展方向将是综合 型的社会救助体系
四、现行社会救助制度的历史性变化
摒弃了按社会 (一)从关注 身份确定救助 救助对象 对象和标准的 的社会身 做法，将关注 重点放到救助 份到关注 对象的贫困程 救助对象 度上，更加公 贫困程度 平、合理，救 的转变 助规模也不断 扩大
一、中国古代传统社会救助（救济）
源远流长。可在2000多年前春秋战国时期百 家争鸣中，找到诸子百家对济贫的各种说法
(一)中国古代 的济贫思想 1、儒家主张 政府积极介 入和提倡民 间互助互济
体现在儒家的“民 本”、“仁政”和 “大同”思想中
《尚书》：“德惟善政，政在养民”；《孟 子》：“制民之产，必使仰足以事父母，俯 足以蓄妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡”； “人饥己饥，人溺己溺”，“出入相友，守 望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”；《礼 记》：“大道之行也，天下为公……故人不 独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有 所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养” 主张政府积极介入(民本、仁政)和提倡民间 互助互济(大同)。但其目标重在社会控制
除政府 外，民 间社会、 宗教团 体与宗 族也发 挥了很 大作用
西周时就已有相关 民本思想逐渐兴起。社会救助在 《周礼》中有明确反映 制度规定 ①设立了专门负责社 太宰、小宰、医师、大司徒、遗 1、国家积 会救助事务的官职 人、司救等官职，都与社会救济 极介入是 ②提出“保息”六政 有关 安养百姓，使之繁衍 中国古代 自秦汉至明清历代 生息的措施 济贫实践 王朝均曾制订并实 六政：慈幼、养老、 振穷、恤贫、宽疾、安 的一个显 施了一系列巩固政 富 权、发展经济、保 著特点 即爱护幼童；尊养高 障社会安定的政策 年；救助困穷者；周济 与措施 贫苦者；宽免残疾之人
生产自救，节约度荒，群众互助， 以工代赈，并辅之以必要的救济 减免税收、发放钱粮、号召节约、 发动募捐、兴修水利等 以就业为基础单位保障制度建立， 救济对象趋于稳定，并相对固定为 孤老残幼等三无人员和困难户 初步建立了“五保户”救助制度
至50年代后期，计划经济时代社会救 济制度框架基本确立，大致分为城乡两 个子系统。延续到20世纪90年代中期
体现在道家主张的 “无为而治”中
众所周知，在中 国自汉朝以来一 千多年封建历史 中，儒家思想处 于正统地位，所 以与社会的合力，促进了传统 社会救助体系的形成与发展 萌芽于3000多年前的商汤时代。 (二)中国古 巫术救助是相当长一段时间中 代的济贫 政府保障社会成员生存的主要 实践 措施 自西周王朝建立以后，逐渐形 成了国家积极介入，以灾害救 济、尊老养老、扶贫恤困为主 要内容的传统社会救助事业
世界各国社会救助历 史演变的共同道路
早在原始社会时期，就出 现了人类的互助行为 进入阶级社会，统治者为 缓和社会矛盾，稳定和巩 固统治，实施救助 随着社会进步，形成较为 系统的社会救助体系
由于历史背景的不同和民 族文化的差异 从纵向上看，不同历史时 期的社会救助措施虽先后 承替，但也不断创新 从横向上看，历史上中国 与其他国家和地区所实施 的社会救助方式存在着较 大差别
《中国民政事业发展报告 （2007-2008）》中的表述 司法等专项救助衔接配套、 覆盖城乡的社会救助体系—
民政部副部长李立国，2007
简单评述 构建以生活救助为主体 的综合型社会救助体系 是国际经验 现体系框架还未最终定 型、稳定，但确有将生 活救助与扶持生产相结 合、物质帮助与社会服 务相结合等特点
中国社会救助走过的是从城乡分割推进到城乡统筹推进、 从城市优先到城乡并进、从低保制度单项突进到以低保 制度为主体向综合救助体系建设推进的渐进发展道路
(二) 改 革 的 发 展 趋 势
1、救助理 念的转变
实现从不平等的施舍、怜悯理念向 公民基本生存权利理念转变，从不 尊重或忽视受助者人格理念向确保 受助者人格尊严理念转变，从特殊 主义取向向普遍主义取向转变 是一个逐步发展、循序渐进过程 同等的国民待遇和制度供给→据城 乡救助对象异质性有差别地进行制 度安排→分步骤、分阶段逐步推进
唐钧
中国古 代济贫 思想和 实践的 主要不 足
儒家的济贫思想，注 重的是社会整体和国 家控制，而较少强调 个人权利和国家义务 中国古代的济贫实践 在传统上较为注重运 用政府行政手段，而 没有采用立法手段
中国古代济贫 思想和实践一直 延续到现代，儒 家的国家积极干 预思想一直得到 贯彻 从时间上看， 中国历史上的国 家介入济贫即使 从汉朝算起，也 比英国的伊丽莎 白济贫立法要早 1000多年
主 要 问 题
救助制 度二元 分割 救助范 围狭窄 救助体 系不健 全 救助标 准偏低
城乡建立各自的管理机构，采取不同的制度措施， 制定不同的救助标准，给付不同的救助待遇 覆盖对象仅限于“三无人员”及部分特殊对象 项目设计主要围绕特定救助人群， 内容和项目都较单一，主要集中 于自然灾害救助、五保户供养， 以及城乡救济扶贫。对医疗、教 育、住房和失业等很少涉及 救济标准设定一般以“不饿 死人”为准则。社会救助 “兜底作用”难以有效体现 唐均认为：除了孤寡 病残救济尚能勉强维 持救济对象的温饱之 外，其余各项仅仅是 道义上的支持
4、扶贫恤 困制度
主要是对 鳏寡孤独、 贫病之人 的救助
一是予 以定期或 不定期的 物质赏赐 二是设 立专门收 养机构
济贫、养老和育幼等慈善事业， 最早可追溯到南北朝的六疾馆和 孤独园。更著名的是唐宋年间的 悲田养病坊，初为佛教寺院办， 后采取寺办官助形式，最后完全 官办，改称福田院或居养院 宋朝，出现完全由民间乃至个人 兴办、且无宗教背景慈善事业， 最著名的有范仲淹的义田和刘宰 的粥局，主要为乡绅掌握，并得 到官府认可和支持 明朝，出现最早的以民间互助为 主的慈善社团─同善会
2、救助制 度一体化
(二) 3、救助机 制多样化 改 革 政府主导和社会互助相结合 的 4、救助主 政府为第一责任主体，社会力量积极 发 体多元化 参与 展 三个层次：面向全体贫困 标准要体 趋 对象的一般标准；考虑特殊 5、救助标 现层次性、 对象需求的特殊标准；针对 势 准多层次化
弹性化、 差异化