第17卷 第1期长 春 大 学 学 报Vol .17 No .1 2007年1月JOURNAL OF CHANGCHUN UN I V ERSI TYJan .2007 文章编号:1009-3907(2007)01-0036-04收稿日期:2006-11-02作者简介:周精灵(1982-),女,湖北省武汉市人,武汉科技大学文法与经济学院硕士研究生,主要从事社会保障理论研究。
香港公屋制度对我国廉租住房制度的启示周精灵,刘 丹(武汉科技大学文法与经济学院,湖北武汉 430081)摘 要:廉租房制度是住房保障的核心内容之一。
建立和完善廉租房制度,是解决城镇新贫困人口住房问题的重要途径,也是住房制度改革的一项重要内容。
本文着重分析了香港公屋制度的具体特点,在借鉴香港公屋制经验的基础上,根据我国国情提出了解决我国廉租房制度现存问题的具体措施。
关键词:香港公屋;廉租房;政府支持;专业运营;资金筹集;准入与退出机制中图分类号:F293131 文献标识码:A 1998年下半年,我国基本完成了传统的福利性住房制度向商品性住房制度的历史性转变,逐步建立了以市场配置资源为主的住房新体系。
广大城镇居民开始转向通过市场渠道解决住宅问题。
房地产业蓬勃发展,迅速成为我国新的经济增长点。
居民的住宅水平得到了显著提高,市场化取向的住房制度改革取得了一定成效。
但由此也产生了新的问题,大量低收入家庭没有经济能力通过市场化渠道购买住房,因此早在1999年4月,政府部门就已经出台《城市廉租住房管理办法》,希望通过廉租房计划来解决城市低收入家庭的住房问题。
2004年3月1日开始实施新的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》和2005年5月1日起实施的《城镇廉租住房租金管理办法》,进一步明确了政府负有为低收入人群提供廉租住房保障的责任。
但从我国目前廉租房计划的实践来看,还存在诸多问题必须加以解决,才能更好地推进城镇廉租房计划的进程。
1 香港的公屋制度香港政府于1954年开始实施公屋制度,经过50多年的实践,已日趋完善。
截止2004年3月底,香港约20119万人,即占香港人口的30%,居住在香港房屋委员会提供的公屋,租住公屋单位的数目为6418万个,占全港房屋总数的三成[1]。
香港公屋计划的巨大成功,与香港政府的长期积极投入、公屋管理部门高效务实的专业运营和管理、有效的财政资金安排密不可分,这些成功的经验为中国内地的廉租房制度提供了宝贵的经验。
111 专业化的运营和管理在公屋的发展中,香港房屋委员会发挥了积极的作用。
1973年成立的香港房屋委员会不以赢利为目的,它由政府直接经营,以满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要。
房委会负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务,通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋。
同时房委会还注重成员在社会和专业背景方面的多元化,以确保房屋政策的研究和制订能反映社会不同阶层的意见。
对于房屋事务,房委会聘用专业房屋事务经理管理辖下房屋。
在公屋的建设过程中,香港房委会不仅照例建设有效率的公屋社区和发达的交通网络,还尽量争取各项配套设施的同步完成,并通过对公屋进行持续的维修、改善和重建计划,以提高公屋的居住质量。
112 政府土地政策的支持香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会。
政府定期及准确评估房屋需求,供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。
为达到土地供应平稳,政府尽量灵活和弹性地处理土地供应,为不同密度的私营和公共房屋订立适当的比例,集中用面积较大和发展密度较高的土地来发展公共房屋。
通过细致的规划,房委会尽量避开在城市贵重地皮上兴建公屋,以善用资源,让政府将贵重地皮出售作私人物业发展或其他盈利性项目,避免公共房屋用地和其他土地用途之间的冲突,并使政府能够获得最大化的卖地收入。
113 有效的资金安排充足稳定的资金是公共房屋成功发展的必要条件。
香港公屋建设的资金来源途径主要有两个:一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助;二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。
房委会的经常性收入来自公屋租金收入、公共房屋附属的商业楼宇租金收入、出售资助自助居所收入。
在租金政策上,房委会以租户的负担能力作为厘定公屋租金的主要考虑因素。
其他考虑因素包括屋宇价值、通胀、差饷,以及维修及管理费用。
由于房委会长期奉行低租金的政策,公屋一直以赤字运行,需要巨额补贴。
房委会主要通过两种途径补贴公屋,以资助兴建公屋的庞大资本开支和补贴公屋营运开支的长期巨额赤字:其一是按市值出租公共房屋附属的商业设施和非住宅设施,如商场、街市铺位及停车场。
房委会辖下公屋小区附属设施齐全,不仅方便居民生活,也使房委会成为香港最大的商场及停车场设施业主,其市场占有率分别约为11%和16%,房委会每年通过出租商业楼宇可获得十几亿港元的盈利;其二是通过各种自置居所计划出售房屋。
自1978年起,房委会通过居者有其屋计划、私人机构参建居屋计划和混合发展计划,以及租者置其屋计划等各项资助自置居所计划,共推出超过4212万个房屋单位,以折扣价出售给符合资格的家庭及人士[2]。
自2003年起,房委会停止各项出售自置居所计划,对其财务状况产生了重要的不利影响。
如果没有其他大笔收入来源,房委会难以自负盈亏维持公屋的持续发展。
为此,房委会决定分拆出售旗下大部分商场及停车场,成立领汇房地产投资信托基金,并计划把该基金在香港联交所上市。
房委会预计从分拆出售中可获得总收益为320亿港元,有助于短期内应付公屋运作赤字,为房委会从长远方面推行各项节省成本措施、改善财务状况赢得时间。
114 明确的房屋政策定位与不断完善的准入与退出机制 香港政府的总体房屋政策定位是,政府基于社会发展和社会公平而介入,满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要,中高等收入人群的住房需要,由市场供应。
政府在房屋市场扮演的补漏者角色,决定了其必须建立一套有效的机制,筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象,其实现途径就是:准入机制与退出机制。
目前入住公屋的家庭分为以下几类:一是受清拆、重建、天灾等影响的无家可归者;二是因体恤理由而需要房屋安置者(体恤安置个案由社会福利署署长推荐。
此等个案的申请人一般都有个别困难,诸如严重疾病、弱能或社会问题);三是初级公务员及退休公务员;四是调迁及舒缓挤迫居住环境;五是不能负担租住私人物业昂贵租金的家庭。
这些家庭需要在公屋轮候册上登记,并要接受家庭收入和资产审查;房委会每年检讨轮候册收入及资产限额,以确保限额配合当前的经济和社会状况,并确保真正有需要的人才符合资格申请公屋。
若住户虚报资料,房屋委员会可终止其租约,并可根据法律规定予以检控。
香港房屋条例规定,任何人士如故意向房屋委员会虚报资料,即属违法,一经定罪,可判罚款20000港元及监禁6个月。
1987年4月起,房委会开始实施公屋租户资助政策,目的是减低对经济能力较佳的住户的资助,确保房屋资助能给予真正有需要的人。
根据该政策,在公屋居住满10年的租户,须两年一次申报家庭收入。
不申报收入或家庭收入超逾所定限额的租户须缴付额外租金。
1996年6月进一步实施维护公屋资源合理分配政策,收入和净资产值超逾所定上限或不申报收入和净资产的租户,须缴交市值租金并于一年内迁出所住的公屋单位。
从公屋租户资助政策和维护公屋资源合理分配政策实施以来,房屋署已成功收回约314万个公屋单位,重新编配给有需要的人士入住。
同时,现有约116万个公屋住户需缴交额外租金,数额每年约达117亿港元。
2004年2月,房屋署成立特遣队,专责调查滥用公屋单位的富户,2004年共约八百多间公屋单位被收回,分别属于被非法使用、丢空或转租的单位[3]。
2 香港公屋对我国廉租房制度的启示我国内地廉租房制度起步较晚且发展缓慢,香港公屋计划的成功为内地廉租房制度提供了很好的借鉴。
我国内地在学习香港公屋经验的同时必须要考虑我国内地的具体情况,因地制宜,探索出适合73第1期 周精灵,等:香港公屋制度对我国廉租住房制度的启示我国内地的廉租房制度。
211 政府的政策支持力度建立住房供应体系、对低收入家庭实施基本的住房保障,是各级政府义不容辞的责任,因此政府主管部门应投入大量人力、物力、财力支持廉租房的建设。
首先,要继续加大公共财政资金的支持力度,让公共财政资金成为廉租房建设名副其实的主要来源。
其次,政府要从土地政策上给予支持,根据各地具体情况免费拨出一定面积土地用于廉租房建设。
最后,政府要建立和完善具体的法律法规,使我国廉租房建设有法可依,规范其行为并促进其健康发展。
212 成立专门机构来运营和管理廉租房廉租房主要是为了满足低收入家庭的住房需要,旨在提供住房保障,在很大程度上带有福利性质,不能以赢利为主要目的。
广大房地产开发商由于利润低不愿建设廉租房,因此要成立有政府主管的专门国营机构来承建廉租房。
首先,要确保廉租房的入住效率,这不仅要求廉租房质量好,交通方便,而且要建立齐全的配套设施,方便居民的生活。
其次,由于我国人口众多,土地资源有限,因此在廉租房的面积上要加以严格限制,每套房的面积应限制在60～70平方米之间,以确保在有限的面积上建设更多的廉租房[4]。
再次,要扩大廉租房房源供应渠道。
不单纯是建新房,二手房也可成为一个渠道,委托有关机构(公房管理部门)或组建中低收入家庭购租住房中心收购符合廉租住房标准、价格适中、户型较小的“二手房”和普通商品住房,以存量住房配对作为中低价位租售房源,既可向居民提供价格相对低廉的住房,又可按规定租金标准出租给廉租对象。
213 筹集廉租房建设资金我国应立足国情,从实际出发,形成规范稳定的资金来源,可以从以下几个途径来筹集资金:第一,公共财政支出是其最主要的来源;第二,住房公积金的增值收益和公房出售后的部分净归集资金;第三,从社会福利彩票的发行以及社会的捐赠中提取一定比例的资金;第四,借鉴香港的经验,廉租房建设中其附属的周围的商业设施及非住宅设施的租金收入也应成为廉租房建设的重要来源;第五,发展房地产信托基金,为廉租房建设提供资金。
经过20多年的改革开放,居民的经济实力有了巨大的提高,对房地产的投资需求也十分庞大。
把这种庞大的投资通过房地产信托投资基金、股票、债券等直接融资的金融工具加以引导,将分散的、独立的、非专业化的个人在住房上的投资行为转化为有组织保障、有抗风险能力和专业化保证的投资行为,减少个人消费信贷的投资行为和银行风险,增加全社会的风险承担和抗御的能力。
同时,金融主管部门应制定相关规定,推荐合适的信托公司开展廉租房信托业务,在市场准入、信托募集方式、资金规模等方面给予政策支持[5];另外,金融主管部门应协调其他业务主管部门,在社保资金、保险资金的准入以及廉租房信托上市交易等方面争取相应的支持。