关于我国金融监管体制改革问题的思考关于我国金融监管体制改革问题的思考曹元芳(中国人民银行呼和浩特中心支行内蒙古呼和浩特市010020)摘要:本文着重从金融监管组织体系和监管制度设计两个方面,对如何完善我国金融监管体制进行了初步探讨.从近期看,应建立"人民银行牵头的伞型监管+分业监管"相结合的金融业综合经营监管模式.从远期看,成立中国金融监督服务局,实行综合经营.统一监管模式,适应我国金融业综合经营发展的需要.重点是建设四项制度.即金融监管法律制度,防火墙制度,资本监管制度和信息披露制度.关键词:金融监管体制;监管组织体系;监管制度中图分类号:F832.1文献标识码:A文章编号:1007-4392(2009)07-0031-052007年美国次贷危机引发的全球金融危机,一个很重要的原因就是金融监管不到位.面对日益综合化的金融机构.日益复杂化的金融衍生产品,美国现行的金融监管体制弊端逐渐暴露.强化美联储金融监管方面的作用./Jn't~欧洲中央银行金融监管体制的改革,已经提到日程.为提高我国金融业竞争实力,金融部门加大金融创新力度.探索综合经营,现行的分业监管体制遇到新的挑战.如何完善我国金融监管体制是新形势下亟待研究解决的重大课题.一,建立与功能监管体系相适应的监管组织体系设计功能监管是依据金融体系的基本功能和金融产品的性质来设计监管.最初由Me~on和Bodie (1993)等人提出.通常认为,功能监管是美国应对金融创新与"综合经营"潮流而构建的一种金融监管的新理念.在我国分业经营,分业监管体制下. 针对金融产品所实现的基本功能而非金融机构的业务分工来确定相应的监管规则.是减少监管职能的冲突,交叉重叠和监管盲区,保持监管政策较强的稳定性,连续性和一致性的必要条件.为确保金融监管的有效性,可从近期,远期对我国金融监管组织体系加以改革.f一)近期模式:人民银行牵头的伞型监管+分业监管模式从近期看,可以借鉴美国对金融控股公司监管模式,根据我国国情,建立"人民银行牵头的伞型监管+分业监管"相结合的金融业综合经营监管模式.即由中国人民银行为牵头部门,负责对各类金融控股公司总公司的监管,而金融控股公司的银行,证券,保险等业务的子公司的监管,则继续由银监,证监,保监部门负责.同时,为加强监管协调,沟通,减少行政协调成本.可考虑成立由国务院主管金融工作的副总理为组长.人民银行,财政部,银监会,证监会,保监会等部门参加的金融监管协调小组.各监管部门按照金融监管协调小组确定的监管方针,重点,原则,按照各自职责加强对金融业的监管.近期金融监管模式的设计,主要是基于以下考虑:第一,渐进式改革的需要.我国金融业综合经营刚刚起步,分业监管体制运行时间也并不长,分业监管制度自身还有许多不完善的地方.假如采取一步到位式的改革.可能会引起较大的震动.既不利于金融业稳健发展,也不符合我国行政管理体制改革的要求.同时,金融业综合经营尚处于改革探索阶段,并未成为市场的主流,在此情况下,华北金融2009年第7期31通过建立牵头监管与分业监管相结合的模式.开展功能监管,就能够满足有效监管的需要.第二,中国人民银行维护金融稳定职责决定. 2003年12月27日新修订的《中国人民银行法》对人民银行的职责进行了调整,增加了维护金融稳定的职责.为切实履行好金融稳定的职责.中国人民银行银行专门成立了金融稳定局.负责全国的金融稳定工作.同时,为维护金融稳定,中国人民银行也保留了相应的检查监督权.而人民银行负责我国支付清算系统的建设,可以更全面地掌握金融机构的信息.由人民银行负责金融控股公司监管.可以全面掌握风险传播的可能路径和方式,及时制订风险机构救助方案,在减少货币溢出的同时抑制风险扩散,维护金融体系稳定.从综合监管的角度看.人民银行作为国务院的组成部委. 是国家宏观经济金融调控部门之一.具有利用宏观分析正确判断经济金融发展形势的专业优势, 能够从全局性和长期性出发把握国民经济健康发展与防范化解各种风险的战略关系,更好地促进监管合作与沟通.因此,从维护我国金融稳定的大局和法律赋予的职责看.由人民银行牵头对金融控股公司进行监管是适合的,也是十分必要的.第三,提高金融监管的有效性的需要.由各监管部门对金融控股公司子公司进行专业监管,有利于提高金融监管的有效性.在我国金融业分业监管体制尚不完善情况下,各监管部门通过提高自身监管水平.提升监管人员素质,可为金融业发展创造更好的监管环境.第四.建立金融监管协调机制,既有利于维护金融稳定,为金融业综合经营创造良好的环境,也符合法律规定,《中国人民银行法》第三十五条就规定,中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构,国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制.f二,远期模式:中国金融监督服务局模式从远期看,应在我国金融业综合经营发展较为成熟以后,结合我国行政体制改革,借鉴英国金融业综合经营监管模式,在未来5至10年内,按照大部委改革思路,通过整合监管资源,成立中国金融监督服务局.实行综合经营,统一监管模式.为确保金融业综合经营.统一监管模式的实行.应相应建立以下保障机制:一是成立中国金融业监督管理理事会.理事长由国务院负责金融工作的副总理兼任,理事会32华北金融2009年第7期成员包括人民银行,财政部,监督服务局,存款保险公司,审计署等部门的负责人,理事会定期召开会议,主要负责监管原则的确定,讨论与金融稳定和金融监管有关的重大问题,对有问题金融机构提出处理意见.二是建立人民银行与金融监督服务局的信息沟通机制.通过沟通协商.明确何种信息由谁收集及如何交流与共享,避免向同一机构收取同样的数据和信息.在此基础上,中央银行和监管当局重点考虑如何建立高效的信息交流和共享机制.以使各方的数据需求都能以低成本的方式获得.确保金融监管政策与货币政策进行有效配合,提高货币政策的有效性.同时,通过货币政策的有效实施,为金融机构营造良好的发展环境,确保我国金融业稳定.三是在中国金融监督服务局内部设立再监管机制.为有效防止"监管合谋"等监管者道德风险的发生,在金融监督服务局内部设立相应的内审稽核监督机构,加强对监管人员的监管,同时,还应加强与纪检监察,审计等部门的沟通,确保监管权力的合理使用.二,建立以功能监管为主的金融监管制度框架构想(一)完善金融监管法律制度考虑到金融控股公司是我国未来金融综合经营的发展方向,借鉴国际上金融业综合经营的立法经验,当前应重点加强以《金融控股公司法》为核心的金融业综合经营法律制度建设.其内容包括:1.围绕功能监管,加快我国金融综合经营与监管制度的立法工作,尽快制定《金融控股公司法》.建议从法律上对实行金融综合经管的金融控股公司在市场准入,机构设立,法律地位,业务范围,风险控制,监管主体,退出机制等方面予以明确规定,使金融控股公司的发展在法律规定的框架下进行.同时,还要制定与综合经营业务有关的管理规定.如制定公司内部各子公司之间的关联交易,相互代理的规定,新型投资理财产品管理规定.以及网络金融业务规定等.由于立法需要较长的时间.可考虑以行政法规的形式予以解决,如可由国务院制定颁布《金融控股公司管理条例》,在此基础上,通过法律实践,不断补充完善,将《金融控股公司管理条例》修改为《金融控股公司法》.2.完善金融控股公司监管立法的配套法规.首先.金融控股公司在性质上具有一般控股公司的特征,从理论上讲,同样受《公司法》的约束,然而现行《公司法》中对控股公司的规范相当简单, 可操作性差.从完善金融控股公司监管立法的角度而言,亦需要在修改《公司法》时对包括控股公司在内的关联企业做出明确规定,以利于金融控股公司规范发展.其次,金融控股公司涉及金融产业的方方面面,甚至涉足于实业领域,其资本实力雄厚,难免会利用其经济优势开展不正当竞争或逐步形成垄断.为维护金融市场秩序,应当尽快完善《反垄断法》,对金融控股公司进行反垄断控制, 实现金融市场的自由竞争.并维护客户和消费者合法权益.第三,修改《证券法》,就如何隔断金融控股公司成员间的风险传递而在其间建立有效的"防火墙"制度做出明确规定.第四,在修改《破产法》时应当对金融企业的破产程序做出安排,以利于金融控股公司及其子公司在经营不善时退出市场.最后,在完善金融控股公司监管立法的过程中.还应当考虑制定与立法相配套的法规和规章. 使之与立法相衔接.为金融控股公司综合系统监管提供法律依据.这些法规和规章包括:《金融控股公司设立申请书及审查要点》,《金融控股公司发行公司债办法》,《金融控股公司负责人兼任子公司职务办法》,《金融控股公司及其子公司自律规则》,《金融控股公司内部控制及稽核制度实施办法》等.(二)建立有效的防火墙制度金融控股公司防火墙的建立可分为两方面:一方面是建立金融控股公司各法人实体之间的防火墙;另一方面是建立金融控股公司内部各项金融业务之间的防火墙.1.金融控股公司各法人实体之间的防火墙.金融控股公司法人实体之间的防火墙包括母子公司之间的防火墙和子公司之间的防火墙..母子公司之间的防火墙要求x,-t~融控股公司母子公司之间的关系加以明确.母子公司都是依照公司法的有关规定设立的独立法人企业.独立享有民事权利和承担民事责任.母子公司的相互关系应当是出资企业与被投资企业之间的关系. 母公司不是子公司的管理机构,子公司的权利能力和行为能力不受母公司的限制,母公司不能干涉子公司的日常生产经营活动.母公司对各子公司的管理只能通过控股方式进行,各子公司应该保持决策的自主性,并做到自主经营.自负盈亏.此外.严禁母子公司之间相互持股,即母公司向子公司投资而成为子公司股东后.子公司不得再向母公司投资而成为母公司的股东.子公司之间的防火墙要求金融控股公司具有独立法人资格的各子公司相互独立,具有自己独立的资本金,财务账目,人事管理体系等.具体而言,包括明晰产权关系,规范各子公司之间的相互投资,设置各子公司之间交叉持股限额;限制各子公司之间的资金交易数额,防止不正当的大额资金转移;各子公司均应该独立建立各自的财务账目.从而拥有独立的财务体系;禁llz金融控股公司的员工,尤其是高级管理人员在不同的子公司中兼任职务等一系列措施.2.金融控股公司内部各项金融业务之间的防火墙.一是明确各子公司的业务范围.在金融控股公司的运作过程中,应该依照金融监管机构对银行,证券,保险等专业子公司的相应定义和业务许可.严格划分金融控股公司各子公司的业务范围. 银行,证券,保险等专业子公司只能从事各自规定的业务,而不能为了谋取利益而超出自身业务范围,经营属于其他子公司业务范围内的业务.当涉及到需要各个子公司相互协作的混合业务时则要更加谨慎,划清各自职责范围,严防子公司超越业务范围进行经营.二是严格关联交易定价机制.严格金融控股公司内部的关联交易定价机制对于防控不规范关联交易带来的利润转移风险非常重要.对于金融控股公司内部子公司之间的关联交易业务.在对其进行定价的过程中.应当将其等同于独立企业之间的业务往来,按照市场价格定价,以保证交易的公平性.比如,金融控股公司内部银行子公司向集团内部其他子公司提供贷款时,就应该适用该银行对集团外部一般企业的贷款利率,而不应该有所优惠.(三)完善资本监管制度资本监管作为巴塞尔新资本协议所倡导的三大支柱之首,对完善银行监管.提高风险防范能力,维护金融业稳健具有重要作用.根据《银行业监督管理法》的有关规定,在资本充足率的监督检查方面建立了一套操作性强,透明度高的标准和程序.资本充足率办法规定,商业银行应建立完善的资本充足率评估程序和管理制度.董事会承担本银行资本充足率管理的最终责任.根据商业银行风险状况和风险管理能力.银监会有权要求单华北金融2009年第7期33个银行提高最低资本充足率标准,并根据资本充足率的高低,把商业银行分为三类,即资本充足,资本不足和资本严重不足的银行.采取不同的监管措施,增强资本监管的有效性.以《有效银行监管的核心原则》和BaselII为标志,国际银行业监管进入了以风险为本的现代监管模式.监管部门直接以银行风险评估为切入点,从银行机构市场准入.业务营运,公司治理和信息披露等方面制定比较完善的风险管理框架. 运用较为先进和科学的风险评级系统,定期对银行的风险状况进行前瞻式评估.以便直接,具体地关注银行面对的最大风险环节,使监管当局能主动采取针对性措施.防范任何已经存在的或正在逐步形成的风险对银行体系造成的威胁.为适应国际监管趋势,中国商业银行资本监管的模式必须改变原来以合规监管为本的传统监管模式,建立以资本充足率为核心,全面风险管理为本的监管模式,应加强对商业银行的资本充足率,流动性,盈利性和管理水平的动态监管,实现监管重心的转移.(四)加快信息披露制度建设信息披露是有效发挥功能监管的基础,分业监管部门只有充分加强监管信息共享和交流,才能使功能监管划分更加真实有效.同时,信息披露制度也是发挥市场纪律约束的基础.建立内部信息披露制度.防范各子公司之间大量关联交易,更是金融控股公司信息披露的重要工作.目前,我国银行,证券,保险,信托监管部门都先后出台了对银行,上市公司,保险公司,信托公司的信息披露规定,但对金融综合经营企业的信息披露制度至今尚未明确.在金融控股公司逐步成为金融市场主体之一的背景下,其信息披露的重点为:一是资本充足率及其计算方法.二是金融控股公司的关联交易.重点披露关联交易的类型, 内容和数量;通过关联交易获得的未实现利润占到整个金融控股公司整体利润比例;集团内"防火墙"建设,特别是关于关联交易敞口的限制以及执行情况.三是合并报表涉及不同国家,不同行业的会计准则协调办法.从具体操作层面来讲,金融控股公司的信息披露需要做到以下几点:一是为信息披露制度立法.主要包括信息披露的范围,频率,内容和方式, 金融机构的资产组合与构成,不良资产状况,期限和产品分布风险状况等内容,以及管理层对信息34华北金融2009年第7期披露的准确性和真实性所承担的法律责任,监督机构对信息披露监督检查的权限.以及发现问题之后的处理措施等等.二是应对未能披露的信息做出具体规定,如金融控股公司的重大投资,重大损失,债权债务,人事变动,股权结构等,目前我国《证券法》对此有相应规定,但是范围局限在上市公司.三是对金融控股公司的财务预测和财务审计的相关结果也应定期定量公开.同时考虑到不同金融机构采取的会计准则和评级方法可能存在差异,有必要给予不同的信息披露标准,以平衡上述差异可能造成的不准确,增加金融机构的透明度.三,实现金融监管体制构想的几点建议(一)加大监管协调,完善金融监管协调机制现阶段,可考虑成立由国务院主管金融工作的副总理为组长,人民银行,财政部,银监会,证监会,保监会等部门参加的金融监管协调小组,并以法律或法规形式制定金融监管协调法或协调条例,尽快建立长效的金融监管协调机制.主要工作任务是:通过构建信息沟通平台,在人民银行和三大监管机构之间建立信息和资源的共享机制,明确各监管部门对跨行业,跨市场创新的业务经营情况,业务经营特点,风险隐患等信息进行采集,汇总,分析,交流,反馈的权利和义务.通过建立金融监管方面的公告制度,通报制度等,使有关各方就维护金融稳定,重大监管事项和跨行业监管等问题定期进行交流和共享有关信息,确保在常态下和危机状态下信息传递的迅速,及时和有效.(二强化中央银行维护金融市场稳定职能美国金融监管体制改革从信息收集与披露,采取纠正性措施,最后贷款人等方面具体规定了美联储稳定金融市场的职责.目前,虽然《中国人民银行法》赋予了人民银行防范和化解金融风险, 维护金融稳定的职能,并明确了人民银行为维护金融稳定可采取的各种法律手段.但由于制度设计的原因.人民银行缺乏履行金融稳定职能的一些必要手段,难以发挥应有的作用.一方面,缺乏维护金融稳定的信息.由于没有必要机制和制度保障,除本系统掌握的信贷等信息,人民银行采集银行,证券,保险业务等方面的监管信息在全面性,及时性方面需要加强.另一方面,消除金融风险隐患的手段还显不足.人民银行在处置金融风险方面做了大量工作,但由于这些工作大都是事后的救济而不是事前的介入和处置,缺乏监督和审查有可能影响整体市场稳定的金融企业和非金融企业的权力.因此,我国在构建金融稳定监管体制时,应考虑充分发挥人民银行作用,在跨部门信息收集,高风险金融机构监督检查等方面赋予人民银行监管职权.降低维护金融稳定的成本. (三)加快突发事件的应急机制建设,提高功能监管对自然灾害的应急反应能力在预案本身的覆盖范围方面.我国银行业灾难备份以及业务连续性管理主要在IT部门,且灾难备份一般只备份了存取,结算等少部分核心业务系统.很多系统没有备份.但像地震,南方雪灾等大范围灾害已经不仅仅是IT系统问题.它还涉及到业务,组织架构,营业场所,人员伤亡等问题.一旦发生这种大面积的突发灾难.如果仅仅做了IT系统方面的灾备方案.就算lT系统可以很快恢复,也没有办法对外提供服务.所以在数据备份之外,我们的预案还必须充分重视业务的连续性管理.从监管部门来看,各家银行,各地区受灾的情况各异,不宜由监管部门制定具体的还款政策.监管部门可做一些原则规定.理清一些不合理的行为准则,以使那些因地震丧失还款能力的客户受到较为合理的对待.具体规定则交由各家银行自己制定为宜.要加强风险预警预报能力建设,增强应急反应能力,提高功能监管质量.参考文献:【1]郭春松着:《中国银行业监管协调与合作研完》,中国金融出版社,2o07.[2]谢平,蔡浩仪:《金融经营模式及监管体制研究》,中国金融出版社.20o3.[3]刘毅:《金融监管问题研究》,经济科学出版社,20o6.[4]《有效银行监管核心原则》,中国银行业监督管理委员会网站.[5]凌涛,张红梅:"美国金融控股公司伞形监管实践对中国的启示和借鉴",《金融研究》,2007(2).(责任编辑李西江)(上接第43页)定性的问题,但这并不妨碍政策的制定和执行,因为数据并不能代替决策者的经济直觉和主观判断.因此,统计不仅只是具体的数字,其作用更体现在概念性地描述经济状况,例如物价水平是否总体偏高,给决策者提供一种指引.正如卢卡斯批判指出的,依赖历史数据作为决策基础是远远不够的,甚至可能带来误导.当然,随着我国统计手段和统计方法的进步,统计数据的质量必然会逐步提高. (二)转轨时期经济理论在模型应用中的局限从以上对英格兰银行模型的分析可以看出,整个模型是以规范的经济学原理为组织框架来分析经济主体的行为和货币政策的作用.对于向市场经济转轨的中国而言.这些严格的经济学假定显然不完全适用.因此,我国的模型必须考虑本国的经济特点,例如居民和企业行为和决策的特点,货币政策在传导过程中可能遇到的障碍等.不能完全照搬经济学理论(三)货币总量和利率在货币政策传导中同样重要货币政策调节经济中的货币面,政策目标可以包括:通货膨胀,货币总量,汇率等.在英格兰银行的模型中,货币反应方程以准泰勒规则体现了英国货币政策的特点,即以利率为工具实现2%的通胀目标.我国2003年最新修订的《中国人民银行法》中第三条明确规定:"货币政策目标是保持货币币值的稳定,并以此促进经济增长.",从我国的实际情况看,在向利率市场化过渡的过程中,货币总量(数量) 调节和利率(价格)调节同样重要.原因有二:第一, 从货币总量角度看,西方国家金融市场发达,金融创新使很多流动性没有被统计到货币总量M或M 中,因此对这些国家而言.货币总量虽然重要.但并不是一个很好用的指标.而在我国,银行体系仍然是最重要的流动性渠道,货币总量基本可以反映经济。