何一方与金融业监管相关的重要政策、事项发 公司（母公司）本身开展银行业务，所控的具
生变化，或其监管机构行为的重大变化将会对 有独立法人资格的附属机构或子公司独立对外
他方监管机构的业务活动产生重大影响时，应 开展相关的业务（银行、证券、保险、信托或
及时通告他方。若政策变化涉及他方的监管职 其他金融业务）和承担相应的民事责任。集团
比分业监管效率更高 ；另外，在从分业监管向 人民银行进行金融管理已经显得力不从心。此
统一管理转变的过程中还存在很多问题和障碍。 时的中国人民银行是一个超级中央银行。此后，
建立和完善有利于本国金融发展与稳定的金融 随着我国金融事业的发展，特别是证券和保险
监管体系，是摆在各国面前的重要任务。
行业的快速发展，我国在上世纪 90 年代以后陆
一类是经营型金融控股公司。如集团的控股
年共同签署了金融监管分工合作备忘录，对各 公司是一家商业银行（也称为“银行控股公司”），
自的监管职责予以明确，对合作监管办法作了 全资拥有或控股一些包括银行、证券、保险、
明确规定。建立了银监会、证监会、保监会“监 金融服务公司以及非金融性实体等在内的附属
管联席会议机制”。银监会、证监会、保监会任 机构或子公司。这类金融控股公司的特点是总
在相当长的时间里，各国最重要的监管机构 是中央银行，很多国家中央银行不仅监管货币 市场、监管商业银行，而且还监管其他金融机构。 因此，中央银行是最重要的监管机构。但随着 经济的发展，资本市场其他金融市场得到发展， 非银行金融机构大量涌现，中央银行负担很重，
因此，又出现了一些监管机构，主要是把证券、 期货、保险等分出来，单独成立监管机构对这 些 行 业 进 行 监 管。 如， 我 国 除 了 中 央 银 行 外， 还成立了中国证券业监督管理委员会（简称“证 监会”）、中国银行业监ห้องสมุดไป่ตู้管理委员会（简称“银 监会”）、中国保险业监督管理委员会（简称“保 监会”）。
如何顺应市场发展的需要，保持公正有效的监 管理体制。
管体系是各国面对的主要问题。在金融监管体
上世纪 90 年代以后，我国金融体系发生了
制上，统一监管是否是监管体制的发展趋势也 更大的变化。以 1990 年上海证券交易所和深圳
是当前引起争论的重要问题。目前，世界各国 证券交易所的成立为标志，多层次资本市场逐
监管机构的设置和监管功能在不同国家和地 区是不一样的。有的国家和地区监管机构没有 那么多，分工也不是那么细。如，有的国家没 有设银监会和保监会。由于我国实行严格的分 业经营和管理，因此，设了很多监管机构。英 国现在实行金融混业经营和管理，在中央银行 之外，成立了金融服务局，中央银行主要监管 货币市场，金融服务局主要对银行、证券、保险、 期货和信托业进行综合监管。
应改变。在大多数国家，金融监管体制初设时 构还不多。因此，在 1984 年～ 1993 年这段时间，
所面临的市场格局随着金融市场的发展已不复 中国人民银行是我国金融监管的主要机构，中
存在。在新的形势下，监管机构的监管理念、 国人民银行曾经集货币政策和所有金融监管于
监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战， 一身。在这 10 年里，我国实行的仍是集中统一
很多国家和地区都有行业自律监管组织，如， 银行协会、银行公会以及证券业协会、保险业 协会等。英国是注重自律管理的国家，英国的 证券交易所委员会就是一个自律监管组织。
各国根据各自金融市场和金融机构发展的实 际情况实行不同的监管体制，且金融监管体制
作者简介：
曹凤岐，北京大学光华管 理学院教 授、博士生导 师，北京大学金融与证券 研究中心主任；兼任教育 部社会科学委员会委员、 中国金融学会常务理事、 中国投资学会常务理事、 北京市金融学会副会长 等职。曾任北京大学工商 管理学院副院长、北京大 学光华管理学院副院长、 全国M B A教育指导 委员 会委员、国务院学 科评 议 组 成 员。从 19 9 2 年 起 享受 中华人 民 共和国 政 府特殊津贴。 长期从事宏观经济管理、 股份经济、金融与证券方 面的教研工作，是最早提 出在中国要进行产权制 度改革、推行股份制、建 立现代企业制度的学者 之一，在经济体制改革理 论与实践方面具有很深 的造诣。参与了《中华人 民共和国证券法》和《中 华人民 共和国 证券 投资 基金法》的起草工作。 主持多项国家和教育部 等重点科研项目，出版了 20余本专著、教材，发表 200余篇学术论文，多次 获省部 级以 上科 研 奖。 2 0 0 7年 获“中华 十大 经 济英才特别奖”，2008年 被 北 大 聘为“叶 氏 鲁 迅 社会科学讲座教授”。
二、进一步改革和完善我国金融
家金融市场、金融机构甚至整个金融体系。上 监管体系
世纪末出现的东南亚金融危机和 2008 年由美国
次贷危机引发的国际金融危机就是一个很好的 （一）我国金融监管体制的沿革及现状
证明。如何防范国际金融风险，保持本国金融 分析
体系的安全与稳定变得越来越重要。因此，金
众所周知，从 1949 年新中国成立到 1978 年
一、改革和完善我国金融监管体 系的重要性
金融监管主要是指金融主管当局对金融机 构和金融市场实施全面的管理、经常性的检查 与监督，并以此促使金融机构合法稳健地经 营，促使金融市场健康发展，维护金融稳定。 对金融业的监管主要是指对金融业的外部监 督与管理。金融监管对于金融业的发展与规范 十分重要。
金融监管体系有着丰富的内涵，包括金融监 管机构的设置、监管功能、监管理念、监管目标、 监管手段等。其中，金融监管体制是金融监管 体系的核心。所谓金融监管体制主要是指金融 监管机构的设置。金融监管体制的变化会引起 监管功能和效率的变化。
32 金融战略
一国的银行 或金融市场 发生问题会 传染和影响 其他国家金 融 市 场、 金 融机构甚至 整个金融体 系。
随着金融机构和金融市场的发展变化而不断变 而我国目前仍实行严格分业管理的金融监管体
化。
制和模式。因此，借鉴国际各国金融监管经验，
随着经济和金融全球化的发展，一国的金融 进一步改进和完善我国金融监管体系，加强与
责和监管机构，应在政策调整前通过“会签” 公司董事会有权决定或影响其子公司最高管理
方式征询他方意见。对监管活动中出现的不同 层的任免决定及重大决策。目前，我国此种形
意见，三方应及时协调解决。
式的银行控股公司主要有：中国银行、建设银行、
目前，我国实行的分业监管、相互合作的金 工商银行等。
融监管体制基本适应我国金融机构和金融市场
另一类是纯粹型金融控股公司。即非银行金
发展的实际需要。
融机构控股的银行控股公司，表现为集团的控
股公司为非银行金融机构，全资拥有或控股一
（二）我国现行金融监管体系存在的问 些包括银行、证券、保险、金融服务公司以及
题
非金融性实体在内的附属机构或子公司。这类
1. 多头监管与交叉监管导致监管冲突 金融控股公司的特点是总公司（母公司）本身
行业的专业化管理，有利于防止在我国金融业 从事保险或证券业务，如某项业务发生风险，
管理水平不高的阶段因混业经营而产生金融风 在确定哪家监管机构牵头、由哪家监管机构最
险。
后决定等方面存在一定现实困难。
中国人民银行作为中央银行除了制定和执行
2. 对金融控股公司存在监管盲区
货币政策外，还负责对货币市场和外汇市场进
融监管变得越来越重要。金融监管国际化是一 开始实行改革开放政策之前，我国实行严格的
个发展趋势。
计 划 经 济 管 理 体 制， 当 时 几 乎 没 有 金 融 市 场，
随着金融市场的快速发展，跨金融行业的 一切信用归银行，且在相当长的时间里，我国
创新产品不断涌现，传统金融领域及金融产品 只有一家银行即中国人民银行（以下简称“人
间的界限日渐模糊。金融混业经营的发展趋势 行”），它既从事信贷业务又有金融监管的职能，
越来越明显，而传统的监管制度和监管体系很 当时可谓是集中统一的金融监管体制，当然是
难适应金融市场发展的要求，出现了很大的监 严格和简单的统一监管。
管漏洞。美国对华尔街投资银行就缺乏必要和
上世纪 80 年代以后，我国金融体系发生了
公司的出现对这种分业监管的模式提出了挑战。 （母公司）董事会有权决定或影响其子公司最高
由于各个监管机构的目标不一样，指标体系、 管理层的任免决定及重大决策。目前，我国此
操作方式不同，各监管机构的监管结果可能存 种金融控股公司主要有中信集团、光大集团、
在很大差别。当金融控股公司只受某一机构监 平安集团等。
随着我国金融业混业经营的发展，金融控股
行监督管理，而银行业、证券业和保险业则分 公司将成为我国金融组织的主要形式。我国的
别交由银监会、证监会和保监会监管。
金融控股公司已经出现和得到了一定的发展。
为了更好地对金融机构和金融市场进行统一
我国的金融控股公司运作模式主要有两类 ：
和综合监管，银监会、证监会、保监会于 2004
和监管效率低下
并不开展金融业务，而所控的具有独立法人资
（1）多机构监管易导致监管冲突
格的附属机构或子公司独立对外开展相关的金
目前，我国对金融机构、银行及非银行金融 融业务（银行、证券、保险、信托或其他金融
机构、证券公司与保险公司实施监管的职责分 业务）和承担相应的民事责任。母公司通过控
别由银监会、证监会及保监会承担。金融控股 股权对子公司甚至孙公司进行控制。集团公司
WTO 过渡期结束以后，我国金融进入全面 续成立了中国证券监督管理委员会、中国保险
开放时期，金融监管面临两方面的考验与挑战 ： 监督管理委员会，以及中国银行业监督管理委
一是外资银行和金融机构进入我国，我国金融 员会。中国人民银行主要制定和执行货币政策，
市场与国际金融市场融为一体，加大了金融监 对货币市场和外汇市场进行监督与管理。银监