第二章行政法的概念行政法的概念，涉及到整个行政法学的体系和结构，是学习和研究行政法必须首先要解决的重要问题。

对于行政法的概念，国内外学者基于他们各自的理解，无论内涵或外延上都很不一致，定义方式也多种多样：1．根据内容。

在大陆法系国家，一般认为行政法是关于行政权的国内公法。

其行政法体系包括行政组织法、行政作用（行政行为）法和行政争讼法。

2．根据功能。

在英美法系国家，不少学者从功能出发，认为行政法主要是控制行政机关权力的法。

故特别强调司法审查和行政程序。

3．根据调整对象。

认为行政法是调整行政关系的法。

4．根据形式。

认为行政法是行政机关制定的法。

我们认为，对行政法下定义，应符合两个要求。

第一，行政法定义应能反映行政法这一概念的内涵和外延；第二，行政法定义应能反映行政法在法律体系中的地位和作用。

所以行政法的概念涉及到行政法的调整对象、行政法的内容与形式以及行政法在法律体系中的地位和作用等问题。

第一节行政法的调整对象——行政关系一、行政关系的含义行政关系，即行政管理关系，主要是指国家行政机关在依法代表国家实施行政管理的过程中发生的社会关系。

其特征是：1．主体的确定性。

从主体看，行政关系当事人中必有一方或至少有一方是国家行政机关或得到法律授权的组织。

2．内容的行政性。

从内容看，行政关系与国家行政权直接相关，它是在行政权运行过程中发生的社会关系。

3．当事人地位的不平等性。

在大多数情况下，行政关系双方当事人是管理方与被管理方的关系，其中行政主体一方处于主导地位。

具体表现在：（1）意思表示的单方面性，即行政关系的发生、变更和消灭往往取决于行政主体单—方面的意思表示。

（2）权利义务不对等，行政主体享有较大的权力(如行政优益权、行政强制执行权)。

4．权利义务的统一性和不可处分性。

在许多情况下，行政关系中的权利义务是统一的，从一个侧面看是权利，而从另一个侧面看则是义务(如征税、受教育等)，这同时意味着，当事人对行政关系中的许多权利义务不能自由处分。

5．行政处理程序的前置性。

即行政关系双方产生争议需要解决时，一般可先通过行政程序，由行政机关先行处理，当事人对行政处理不服再向人民法院提起行政诉讼。

二、行政关系的类型行政关系可以分为内部行政关系和外部行政关系两大基本类型。

内部行政关系包括纵向的行政隶属关系和横向的公务协助关系。

前者是指行政系统内部上下级之间领导与被领导的关系，包括双重领导关系和垂直领导关系；后者则是指无隶属关系的行政机关之间的关系，包括平行的横向关系和不平行的横向关系。

外部行政关系也即行政管辖关系。

所谓行政管辖，是指行政机关根据法律赋予的职权依法对国家和社会事务的管理，具体包括公务管辖、地域管辖和层级管辖三种。

三、行政关系与行政法律关系行政法律关系，简称行政法关系，是指行政法规范调整行政关系所产生的行政法上的权利义务关系。

所以它与行政关系既有联系又有区别。

一方面，它以行政关系为基础。

行政关系是行政法的调整对象，行政法律关系是行政法调整行政关系的结果。

另一方面，两者有范围上的不同。

但是行政关系不同于民事关系。

民事关系在未受法律调整时，意味着它不受法律保护，而行政关系本身即具有国家意志性和法律强制性。

第二节行政法的内容与形式一、行政法的内容——行政法律规范行政法律规范，简称行政法规范，是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的有关国家行政管理的行为规范。

其内容通常包括：1．关于行政法律关系主体在国家行政管理中法律地位的规范，如行政组织法、国家公务员法。

2．关于国家行政管理的内容、形式、方法和程序的规范。

3．关于行政法制监督的规范。

行政法规范具有以下特点：1．广泛性。

2．专业性。

3．易变性。

二、行政法的形式——行政法律渊源（行政法渊源）行政法的内容是通过一定的形式表现的。

法律规范的表现形式，法学上称为法律渊源。

确切地说，法律渊源是指法律规范来源于何种规范性法律文件，或者说它是由何种规范性文件组成的。

由于国家行政管理的广泛性和复杂性，行政法在形式上没有统——的法典，有关国家行政管理的法律规范分散在各个层次的规范性文件中，具体包括：1．宪法。

2．法律：基本法律、一般法律。

3．行政法规。

4．地方性法规。

5．自治条例、单行条例。

6．法律解释：立法解释、行政解释、司法解释、地方解释。

7．行政规章：部门规章、政府规章（省级政府规章、较大市政府规章）。

法律规范冲突处理规则：1．等级效力规则：上位法优于下位法。

如宪法>法律>行政法规>地方性法规>政府规章（省级政府规章>较大市政府规章）。

2．特别法效力规则：特别法优于一般法。

3．前后法效力规则：后法优于前法。

第三节行政法在法律体系中的地位和作用一、行政法的地位法律体系是由一个国家各个法律部门的现行规范所组成的有机统一整体。

在这个法律体系中，宪法具有最高的法律效力。

在宪法统率下，法律规范可以划分为若干部门；每个法律部门又可划分为不同的分支。

所以，在法律体系中，法律规范按效力等级，可以归结为三个层次，即根本法、部门法和分支法。

行政法作为整个法律体系的一个组成部分，它在我国法律体系中的地位是，它是一个仅次于宪法的独立的法律部门。

这就意味着：第一，行政法是一个独立的部门法，这反映了行政法与刑法、民法等其他部门法的关系；第二，行政法仅次于宪法，这反映了行政法与宪法的关系。

二、行政法的目的和功能1．维护行政机关依法行政，以提高行政效率；2．控制行政权力，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

行政法的概念：行政法是一切行政法规范的总和，它是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立的法律部门，其目的在于维护和监督行政权的有效运行。

[教学目的]行政法的概念是学习行政法必须首先要解决的重要问题。

因为它涉及到整个行政法学的体系和结构。

所以学习本章有助于学生把握全部行政法的范围，加深对行政法重要功能的认识。

[教学要求]1．需要掌握的内容：行政关系的概念和特点；行政法的基本内容及其特点；行政法的渊源及效力规则。

2．需要了解的内容：行政法在法律体系中的地位；行政法与经济法等其他部门法的关系；行政法的功能。

[学习方法]学习时应注意英美法系国家行政法概念与大陆法系国家行政法概念的比较，以及国内学者不同行政法概念的比较。

[本章小结]行政法的概念涉及到行政法的调整对象、行政法的内容与形式以及行政法在法律体系中的地位和作用等问题。

就调整对象而言，行政法是调整行政关系的法；就内容和形式而言，行政法是一切行政法规范的总和；就地位而言，行政法是仅次于宪法的一个独立的法律部门；就功能而言，行政法既是保权法，又是控权法。

[内容提要]本章分为三节：一、行政法的调整对象——行政关系，包括行政关系的概念、特点、种类以及行政关系与行政法律关系、民事关系的联系和区别；二、行政法的内容与形式，包括行政法的内容范围和特点，行政法的渊源特点和表现；三、行政法的地位和功能，包括行政法在整个法律体系中的地位，行政法与其他部门法的关系，行政法的目的和功能。

[名词解释]1．行政法：是一切行政法规范的总和，它是以行政关系为调整对象的一个仅次于宪法的独立的法律部门，其目的在于维护和监督行政权的有效运行。

2．行政关系：即行政管理关系，主要是指国家行政机关在依法代表国家实施行政管理的过程中发生的社会关系。

3．行政法律规范：简称行政法规范，是指由国家制定或认可，并由国家强制力保证实施的有关国家行政管理的行为规范。

4．行政法律渊源：简称行政法渊源，是指行政法律规范来源于何种规范性法律文件，或者说它是由何种规范性文件组成的。

[疑难解答]1．大陆法系的行政法概念与英美法系的行政法概念有何区别？答：欧洲大陆国家的行政法学者一般认为，行政法是关于公共行政的国内公法，不包括关于公共行政的国内私法。

而在英国和美国，由于没有严格的公法和私法的划分，公法案件和私法案件由同一法院管辖，适用相同的法律原则，所以可以把全部关于公共行政的法律都包括在行政法内。

欧洲大陆国家的行政法一般同时包括行政程序法和行政实体法，外部行政法和内部行政法。

虽然学术界为了教学和研究的方便把行政法分为普通行政法和专门行政法，前者是适用于全部行政活动的法律规则和原则（一般由行政法院的判例产生），后者是关于某一特定行政事项的法律，但普通行政法的范围也比美国行政法的范围广得多。

例如法国普通行政法中包括行政组织、文官制度、公产管理等外部行政法，也包括行政合同和公共工程等内容。

在英美国家，行政法学者从功能出发，一般认为行政法是控权法。

控权，在很大程度上取决于行政程序和司法审查，特别是行政程序。

从抽象的观点来说，实体法是基础，处于首要地位，程序法是执行，处于次要地位。

然而从实际的观点来说，程序法的重要性超过实体法。

因为法律的生命在于执行，一个良好的法律，如果用专横武断的程序去执行，不可能发生良好的效果，而一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行则能限制或减少法律的不良后果。

2．如何认识行政法与经济法的关系？答：分析行政法在法律体系中的地位必然涉及到行政法与其他部门法的关系，一般说来，行政法作为宪法统率下的三大法律部门之一，它与刑法、民法的关系是清楚的。

比较棘手的问题是行政法与经济法的关系至今尚未完全解决。

主要原因有二：一是行政法和经济法均无统一法典；二是我国行政法与经济法均有待健全。

因此两者关系中许多问题存在较大的争论。

我们认为行政法与经济法是基于不同标准划分出来的。

划分法律部门最主要的决定因素是其调整的社会关系。

在此前提下，法律部门既可按其调整社会关系的性质划分，也可按其调整社会关系的内容划分。

按前一标准，法律部门可划分为民法、行政法、刑法以及民事诉讼法、行政诉讼法和刑事诉讼法等；按后一标准，法律部门则可划分为政治法、经济法、军事法、文化法等。

行政法与经济法两大部门法的不同即由此产生。

[参考资料]1．“行政法”这个词语最早出现在法国，法国素有“行政法母国”之称。

当今法国一般把行政法定义为调整行政活动的国内公法。

参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第13-15页。

这里的行政活动包括行政活动的组织、行政活动的手段、行政活动的方式，以及行政活动的监督和责任全部过程在内。

大陆法系中最早将行政法视为一个独立的法律科学予以研究的是德国法学家奥托•迈耶（Ott Mayer 1846—1924），他认为“行政法是关于行政之法，属于行政之法。

”现在，在德国这种简单的定义已被注入更具体的内容。

日本最早研究行政法的学者可以追溯到宪法学家美浓部达吉（1973—1948），他在《行政法概要》一书中写道：“行政法是国内公法的一部分，是规定行政权之组织及作为行政主体的国家和公共团体同其所属人民之间关系的法。

”这是战前最权威的观点。