苏州工业园区公共管理体制创新的经验与启示何逢阳Ξ(安徽省政府研究室,安徽　合肥　230001)[摘　要]　苏州工业园区通过借鉴新加坡公共管理经验,并结合自身实际,探索出了一条公共管理体制创新和经济社会发展良性互动的新路子。

本文总结了园区在政府管理理念、组织结构、公共服务供给方式、政府激励机制等公共管理体制方面创新的经验,并结合我国政府管理体制改革的现状,提出将园区的创新实践和探索作为政府管理创新的一种参照模式,变单纯的以精简机构、裁减人员为目的的机构改革为对整个体制进行系统改革的公共管理体制改革。

[关键词]　公共管理;体制;苏州工业园区;创新[中图分类号]　C916 [文献标识码]　A [文章编号]　1672-9706(2004)04-0025-05The Experience and Enlightenment from the Innovation of the Public Administration System in Suzhou Industrial Park HE Feng -yang(Research Office of Anhui Provincial G overnment ,Hefei ,Anhui ,230001)[Abstract]　By drawing on the experience of the public administration of Singapore and according to itsown reality ,the Suzhou Industrial Park has explored a beneficially interactive new wayto innovate the public administration system and develop the economy and society.This thesissummarizes the experience of innovation of some public administration systems such as theconcept of the government administration ,the organizational structure ,the ways of publicservice ,the mechanism of reward and inspiration made by government ;and basedon the status quos of the reform of government administration system ,it recommends to takethe innovation practice and exploration as a reference mode of renewing the governmentadministration ,and shift the reform which only aims to streamline organizations and cutpersonnels to the one which carries out a systematic reform of public administration.[K ey w ords]　public administration ;system and mechanism ;Suzhou Industrial Park ;innovation随着我国改革开放的逐步深化和经济整体持续、快速发展,各地区争夺投资的行为日趋白热化。

开发区作为地方政府承载经济发展的重要区域,如何以超出竞争对手的体制创新,来营造一流的环境,增强发展后劲,具有十分重要的现实意义。

苏州工业园区在建设之初即明确提出自主、有选择地借鉴新加坡经验开展建设管理,体制创新的目标和任务更加明确和具体化。

10年来,苏州工业园区不仅在经济建设上取得了举世瞩目的成就,而且成功地探索了一条公共管理体制创新的新路子,对园区今后的发展和我国地方政府公共管理体制改革都有一定的借鉴意义。

一、苏州工业园区公共管理体制创新的成功实践Ξ收稿日期:2004-08-29作者简介:何逢阳(1977-),男,安徽宿松人,中国科技大学2001级公共管理硕士(MPA ),安徽省人民政府研究室秘书。

第九卷第四期Vol.9.No.4安徽电气工程职业技术学院学报JOURNAL OF ANHU I EL ECTRICAL EN GINEERIN G PROFESSIONAL TECHNIQUE COLL EGE 2004年12月December 2004安徽电气工程职业技术学院学报 第九卷　第四期(一)政府管理理念创新苏州工业园区管委会是苏州市人民政府的派出机构,从行政意义上说还不是一级政府。

但从实际运作来看,它具备了地方政府的基本特征。

苏州工业园区在管理理念上最突出的创新是:努力建设公共服务型政府、法治政府和低成本政府。

1.公共服务型政府理念。

公共服务型政府是建立在“新公共管理”思想基础上的一种政府管理模式,它以市场为导向,以服务为本,强调政府是为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构。

园区积极借鉴新加坡公共管理经验,以亲商和亲民理念为依托,初步建立了公共服务型政府的雏形。

“亲商”是新加坡软件中最高层次的“大软件”,含义是指要自觉地站在投资者的立场上考虑问题,尽可能地帮助他们获得较高的投资回报率。

园区注意在全体工作人员中倡导“亲商”意识,各职能部门的职责主要体现在服务上。

同时,园区坚持“亲商不轻民,亲商不唯商”的理念,把居民的利益放在同等重要的位置。

如借鉴新加坡中央公积金管理经验,实行预筹积累的个人账户制,在政府不需要出钱、企业不增加额外支出、员工不减少收入的前提下,一揽子帮助公积金会员实现“老有所养、医有所靠、居者有其屋”的基本保障需求,形成了中国唯一的具有区域特色的公积金制度,彻底解除了园区居民的后顾之忧。

2.法治政府理念。

法治政府是指政府机构的设立与运作,包括行政立法和决策在内的政府整体行为与个体执法行为都是合法化、合理化、规范化的政府。

园区以法治思维探索建立了依法治园的法规体系和执法机制,形成了完善的法制环境[1]。

首先,园区结合区情和实际需要,编制了涵盖经济社会各领域的多项管理制度,将园区管理纳入了法治化轨道。

其次,园区借鉴新加坡经验,建立了依法严格管理和专家分权管理相结合的规划管理体制。

政府批准的规划及时公布,规划师按照授权实行分级管理,行政首长只处理违规申请和上诉案件。

规划师的权力受到严格监督,杜绝了腐败行为发生。

规划管理中也有灵活性,但是这种灵活性又被严格纳入法制的轨道。

十年来,园区规划突显了前瞻性和全局性,园区建设10年的实景图和开工建设前政府批准的规划基本一致,这在中国所有开发区中是首屈一指的,在中国众多城市的新城区建设中是第一流的,即使是在当今国际城市规划新概念中也是先进的。

再次,园区积极推行执法透明化。

如,园区从1996年起开始全面清理收费项目,从起初的100多项砍到目前的8项,并降低了收费标准。

自2001年6月起,园区财税局地方性行政事业收费已削减为零[2]。

在此基础上,园区实行严格的收费许可证制度,同时建立外商投诉制度,严肃处理乱收费有关当事人,较好地解决了外商比较敏感的乱收费、乱摊派问题。

3.低成本政府理念。

政府成本是为政府运行所支付代价的总和。

从成本支出的角度来分析,政府成本可分解为显性成本和隐性成本两部分。

园区着重在降低由公共决策失误、政府官员失节(贪污腐败)、政府行为失范和行政效率失常等造成的政府隐性成本上下功夫[3],除通过依法治园、专家治园等方式减少决策失误外,还结合区情建立和完善独具特色的防腐倡廉机制,并加强对政府行为的监督,有效地提高了政府绩效。

园区从行政行为和个人行为两方面系统建立廉政规范,重点规范制约涉及个人或部门利益较多的行政管理领域,增强了条规的针对性和可操作性;牢固树立亲商和亲民意识,普遍实行社会服务承诺制,增强公务人员廉洁勤政自觉性,进一步堵塞了钱权交易的漏洞;建立纵横覆盖全区域的高效灵敏的监督网络,对关键领域予以重点监督,保证执法的严肃性,降低了政府行为失范的几率,提高了政府运行的效率。

(二)政府组织结构创新苏州工业园区充分发挥公共管理体制创新的实验区和先导区的优势,着重围绕公共服务型政府建设,突破传统政府管理模式的桎梏,有针对性地开展组织结构创新,组织效能得到了明显优化。

1.高级别、多层次的领导和协调机构。

为推进苏州工业园区的顺利发展,中新双方建立了三个层面的领导和工作机构[4]。

第一层面是中新两国政府联合协调理事会。

由两国政府各一名副总理担任理事会中新双方主席,负责协调园区开发建设和借鉴新加坡经验工作中的重大问题。

第二层面是中新双何逢阳:苏州工业园区公共管理体制创新的经验与启示边工作委员会。

由苏州市市长和新加坡裕廊镇管理局主席共同主持,主要就开发建设中的重要问题和借鉴新加坡经验工作进行协商,向理事会双方主席报告工作。

第三层面是联络机构。

由新加坡贸工部软件项目办公室和苏州工业园区借鉴新加坡经验办公室负责日常联络工作。

中新三个层面的领导管理体制,使园区的运作和发展有了几级政府的强大支撑作保证,为落实“以块为主”的超自主管理体制奠定了重要基础。

2.精简、统一、高效能的管理机构。

园区管委会坚持改革、统一、精干、主权、逐步完善等五项原则,设立了13个局(委、办)的常设机构和1个非常设机构,对应市里近百个职能部门。

机构的精简设置,对园区公务人员的素质相对要求更高。

人员的高素质弥补了人手的相对不足,因此,园区机构虽小,但效率很高。

同时,为协调各部门职能,园区设立并逐步完善了一站式服务中心。

中心根据各职能部门的充分授权,代表管委会全权行使行政审批职能,统一对外办理相关审批和备案手续。

同时要求工作人员打破专业限制,全面熟悉不同专业部门审批核准事项的业务流程,使客商在一个工作人员那里就能完成中心所能提供的所有服务事项。

3.管理与开发、政府与企业双重分离的体制设计。

根据中新两国政府合作开发苏州工业园区的有关协议,园区实现了行政管理主体与开发主体的分离。

苏州工业园区管理委员会代表苏州市人民政府行使行政管理职能;中新苏州工业园区开发有限公司则是中外合资的企业法人,具体负责园区开发事项。

除了管理主体与开发主体相分离外,园区坚持政企分开的原则,对园区自办的一些公益性、非竞争性企业,严格按照规范的现代企业制度进行运作,不享受任何垄断性特权。

园区政府绝不插手任何企业经营事务。