我国公共物品供给方式及其公共责任研究——从“杭州地铁塌陷事故”看公共责任政府与公共物品供给管博佳（东南大学人文学院，南京）摘要：公共物品的供给是现代化社会的一个重要问题，涉及供给主体，权利和责任等多方面的问题。

本文将重点探讨公共物品供给的三种基本方式即政府公共供给、市场供给和志愿事业组织供给，研究三两者之间的相互关系，找出研究对策与实现机制，以便更好地促进公共物品供给方式的最优化配置。

随着改革开放和社会主义现代化的发展，人们对公共物品的需求呈现出越来越强烈的渴望。

但是公共物品的供给不足成为当今中国社会面临的主要问题之一，事关社会和人民的共同利益。

这为研究公共物品的供给方式提供了必要性。

一、公共物品的性质与特征简单地说，用于满足社会公共需要的物品称之为公共物品，它具有如下特征：1.效用的不可分割性。

公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点。

其效用为整个社会的成员所共享。

12.消费的竞争性和非竞争性。

消费的竞争指在消费某种产品时会影响其它消费者同时同时从该产品中收益。

竞争性源于来自产品的分割性。

非竞争性指某一个人对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人对其的同时享用，即增加一个消费者不会减少任何一个人对公共物品的消费量。

23.受益消费的排他性和非排他性。

是指任何一个人都不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共物品排除在其享用范围之外。

[1]排他性是指某个消费者购买消费权之后把其它消费者排斥在外。

而非排他性则相反。

另外，公共物品还具有效用的不可分割性。

公共物品是向整个社会共同提供的，整个社会的成员共同享用公共物品的效用，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人、家庭或企业享用。

或者，按照谁付款谁受益的原则，限定为之付款的个人、家庭或企业享用。

二、公共物品的三二种供给方式及其关系长久以来，有一个被大众普遍接受的观点就是，公共物品只能由政府提供。

诚然，政府是为全体公民服务的，它反映公民要求，保卫国家安全，促进经济发展，管理社会公共事务，因而供给公共物品是政府份内的事情。

但是，政府也不是万能的，不可能提供所有的公共物品，“政府失灵”也表明了政府在许多公共物品供给中发挥不了作用，需要依靠市场或民间力量等其他供给方式来进行补充和协助。

只有不同形式的供给方式的互补和相互作用，才有可能实现公共物品的有效供给。

而政府公共、市场和志愿事业组织就是构成了公共物品供给方式的三两大主体。

1. 公共物品的政府公共供给在公共物品供给中，政府制度的权威性和强制性的特征表现在为公共物品的供给提供一种制度环境，形成公共物品供给的秩序的运行机制和市场的运行机制是不同的。

政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。

而公共物品的享用一般是不可以分割的，无法个量化。

同时，对于消费不能排他和非竞争性的公共物品通常由政府来提供。

可见，政府提供公共物品的一个重要目的，就是为了维持一种社会秩序，以实现其统治和管理，包括追求社会福利最大化，实现公共利益，最大限度地满足公众需求。

2. 公共物品的市场供给从上面的论述中我们可以了解到，政府在提供公共物品的过程中并不是万能的，政府全面垄断公共产品领域的不可能,其现实性是布坎南公共选择理论中所提出的“政府失败灵”。

所谓“政府失灵”, 是指在相当长的历史时期中, 由于认为公共产品的非排他性和非竞争性, 难以避免“免费搭车”现象的产生, 以及公共产品的生产一般具有规范大、投资高、周期长等软肋而形成的政府无效或低效率的行为。

从这个意义上说，市场（私人）供给公共物品可以恰当有效地解决这一问题。

再者，公共物品的市场供给已经成为当今公共物品供给的一个重要方式。

随着改革的深入，私人已经开始涉足公共物品的供给领域，市场化、民营化正逐步渗入公共物品的供给领域。

通过市场机制实现公共物品的供给，既能满足部分社会成员的超额需求，又可实现社会资源的优化配置。

一般而言，公共物品市场供给的形式主要有三种：（1）私人的完全供给；（2）私人与政府联合供给；（3）私人与社区联合提供。

[4] 与政府、社区联合供给公共物品，也体现了公共物品供给多元化的客观要求。

私人的完全供给指公共物品的投资、生产以及修缮由私人来单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用。

私人与政府的联合供给指在公共物品的生产和提供过程中私人和政府形成了某种联合。

私人与社区的联合供给指私人与社区通过有条件的联合来提供公共物品。

3. 公共物品的志愿事业供给在现实的公共物品供给的运行过程中，政府机制和市场机制都会存在失灵的问题，即政府失灵和市场失灵，通过政府机制和市场机制供给公共物品也并不能完全满足全体社会成员的公共需求，两种机制都存在着制度的缺陷，为了弥补这种不足，通过以自愿求公益的志愿事业机制提供公共物品，就能够更好地满足一部分人特别是社会中的弱势群体的公共需求。

志愿机制对于公共物品的供给，是在政府失灵和市场失灵的情况下的一种补充机制，其目的是通过对特殊人群的公共物品供给，进一步实现社会公平和协调发展。

4. 公共物品三种供给方式的关系公共物品可由政府、市场和志愿事业组织来供给，但不同的安排都存在一定的缺陷，如何针对不同的公共物品选择不同的安排，进而提高供给效率。

政府、企业与志愿组织三两者是一种互动关系，合理界定政府、市场和志愿事业三两者正确发挥各自功能提供公共物品，是保证公共物品充分有效供给的重要前提。

如图示：首先，三种供给方式之间存在分工协作的关系。

由于各自的职能，目的等因素的考虑，政府、市场和志愿事业组织的分工是有区别的。

从上图中可以看到，政府主要起一个监督管制、提供公共设施、维护权利的作用；市场和志愿组织则通过活动来影响政府政策，并输送必要的服务。

其次，三种供给方式之间存在相互补充的关系。

政府和市场都有失灵的时候，两者可以相互补充以使其更加完善。

此外，政府还会将部分的公共物品供应委托给社会上独立的志愿事业组织来完成，因为通过一个独立的组织向社会公众提供服务进而收费可以降低政府投入的成本，且它自身的成本要低，同时，通过志愿事业组织来帮助社会中的弱势群体是一个很好的途径。

最后，三种供给方式之间存在彼此替代的关系。

一般我们会认为政府是公共物品供给的主体，但是政府失灵的原因让志愿事业组织能就近、方便地提供公共物品。

另外，许多公共物品也通过市场交换来生产，于是就存在着公共物品的私人供给机制，即由私营部门通过市场化的方式提供公共物品。

三、公共物品供给方式的责任研究公共物品在由三种方式供给的过程中，会不可避免地遇到各种矛盾和问题，由于三种方式存在着分工、互补和替代的关系，现实中难免会出现重复、冲突抑或是不均衡的行为，公共物品供给中的责任归属的问题也会随之产生，公共责任是在公共物品供给过程中的一个重要问题，它体现的是政府、市场和志愿事业组织各自的社会责任感以及三者在公共物品供给的不同的状况下利益分配和责任分担的问题，以下我们通过杭州地铁施工塌陷事故来具体分析公共物品供给的机制的责任分担。

1. 案例回放：“口水仗：杭州地铁施工塌陷事故责任属谁？”11月15日下午3点20分，杭州市地铁1号线湘湖站工段施工工地突发地面塌陷，一个长达100米、宽约50米的深坑被瞬间撕开，现场路基下陷6米，造成重大安全事故。

此次事故的问题在于以下几个方面：（1）地铁基坑的开挖必须分层、分段，且开挖时间不宜过长；基坑必须先支撑后开挖，并把握好支撑的细节，基坑的变形要求在受控的状态；还要注意在雨天环境下基坑的及时排水，但现场的施工完全没有遵循着三个原则。

虽然杭州的流沙土质的确不利地铁施工，但以此推卸责任显然说不过去。

（2）地陷早有预兆但是没有安全培训，地铁施工现场也没有安全的通道，项目部管理转包已是惯例，公司组建项目部，由少数资深工程师带年轻技术人员进行现场指导，再发包给小工头负责具体施工。

（3）规划本身是很科学的事，但多年来中国一把手拍板的决策，却往往将一些错误的做法当作经验之谈，领导意见替代科学决策。

施工单位和业主间相互妥协，罔顾规划工期的做法最终酿成了悲剧。

（4）在建筑界，政府工程为了要在五一、国庆、元旦、春节等重大节日前献礼而不断加快工期的事早已是公开的秘密。

强调“大干快上”，据称工程一定要在23个月内全部完成。

这是错误政绩观指导下过于求快的因素。

（5）地铁经济的憧憬。

杭州地铁一开始就为各方的商业利益所影响。

由于利益的驱使，地铁的站址进行了修改，但是市规划局某领导回复时否认规划局不曾修改地铁湖滨站站址。

而在追问下，负责借贷的上城区某领导只得含蓄承认，是区委“稍微修改”。

[5]2. 基于公共物品供给机制的公共责任的分析（1）政府的公共责任。

从政府的公共责任的性质上看，公共责任是一种义务、任务和结果，公共部门或公共管理者在接受了公共权力之后, 也就承担了为社会谋取利益的义务。

公共部门在承担义务的基础上, 还必须通过认真履行自己的义务和职责的方式, 对国家权力主体负责。

如果公共部门不能积极地承担其为社会公众应尽的义务, 不能很好地完成社会公众所交付的任务, 那么就应该受到相应的责任追究。

在杭州地铁塌陷事故中，政府的公共责任没有得到很好的体现，为了搞形式主义，树立形象工程，政府对地铁施工一而再再而三地要求加快工期，为的就是在重大的节假日的时候为人民献上一份“厚礼”，从表面上看，政府的行为确实是为了人民的出行和交通需求考虑，但是从另一个层面上说，政府的责任是为公共物品的消费者，即广大人民负责，加快工期无疑增加了地铁的隐患和不安全因素，并最终酿成了惨剧。

此外，很多的决策都是上级的一把手制定的，他们或许都不了解施工的细则，但是却拍脑袋决策，用领导的意见代替科学的决策，完全至人民的生命财产安全于不顾，这不但是公共部门及其工作人员的行为选择的错误, 更是其道德品质的沦丧。

再者，由于政府失败的的合理性的存在，寻租行为也会存在，受到商业利益的驱动，官员腐败行为也开始滋长，涉及的范围包括施工的竞标、为了某些利益不顾客观要求而肆意修改地铁站点等。

（2）企业的公共责任。

企业作为公共产品和公共服务供给的一种形式，因其行使公权、占有和支配一定的公共资源，涉及公共利益，必然要承担包括政治、经济、法律和道德等责任在内的公共责任。

在上述事故中，作为设计方的中铁集团和施工方的杭州地铁集团在责任问题上相互推诿，都不承认是自己的主要责任，都把责任归咎为对方，从而形成了“口水仗”，导致责任问题搁浅。

作为企业，这也是公共物品的市场供给方，在为公众提供公共物品时不负责任，不管施工人员和大众的生命安全，使得现场缺乏安全措施，也没有给员工提供必要的安全培训，更为恶劣的是，修建地铁关系到社会大众的利益，他们敷衍了事，过分追求利益的最大化，也是这次事故的罪魁祸首。

综上所述，政府、市场和志愿事业三两种公共物品供给方式必须相互协调，相互促进，并理性地处理好三双方的责任关系。