第十四章北洋政府法律制度（公元1912—1928年）重点、难点：1、北洋政府法制体系的形成及其立法特点；2、北洋政府的“制宪”活动的主要内容。

北洋政府是以袁世凯为首的北洋军阀窃取辛亥革命成果建立起来的政权。

从1912年4月袁世凯掌权，至1928年6月张作霖退出北京，它统治中国十六年之久。

虽然北洋政府与清末政权都是代表地主买办阶级意志的，但由于所处时代不同，它又表现出一些不同于清末政权的特点。

首先，它不再是君主国，而是一个打着“民主共和”旗号的中华民国。

其次，由于复杂激烈的派系斗争和军阀混战，北洋政府政权更迭频繁，统治极不稳定。

所以，军阀独裁与内战不断成为这一时期的突出特征。

孙中山先生曾评议当时的中国：“失去一满州之专制，转生出无数强盗之专制，其为毒之烈，较前尤甚，于是而民愈不聊生矣。

”[⑧]但是，北洋政府统治时期也是中国民主运动高涨和近代法制发展时期，其法律制度呈现出民主与专制、进步与倒退、文明与野蛮交织在一起的矛盾性。

一、立法特点北洋政府作为一个披着民主外衣的军阀政权，在依靠武力镇压维持专制统治的同时，也注意运用法律手段为其政权服务，从而形成了其独特的立法特点。

（一）频繁进行制宪活动在中国近代宪政运动迅速发展的形势下，先后控制北京中央政权的军阀，为了给自己的统治披上“合法”外衣，都注意制定宪法或宪法性文件。

主要有：1913年袁世凯统治时期，由第一届国会宪法起草委员会拟订的《中华民国宪法草案》，史称“天坛宪草”；1914年5月颁布的为袁世凯个人独裁提供法律依据的《中华民国约法》，史称“袁记约法”；1919年（民国八年）段祺瑞盘踞北京时炮制的《中华民国宪法草案》，史称“八年宪草”；1923年曹锟控制北京时，为掩盖其贿选总统的丑闻而制定的《中华民国宪法》，史称“贿选宪法”；1925年（民国十四年）段祺瑞重掌北京政府后炮制的又一《中华民国宪法草案》，史称“十四年宪草”。

在这些宪法性文件中，只有曹锟《中华民国宪法》是正式宪法；而正式颁布并施行者，只有“袁记约法”一部。

此外，二十年代前期出现一股联省自治风潮。

从1920年到1924年，一些割据一方的军阀也打出“宪政”旗号，先后自制省宪法。

这实际是以“宪政”和“地方自治”为名，行地方割据之实。

总之，从中央到地方，各路军阀都把制宪作为重要立法活动，并或多或少地罗列一些公民自由权利。

这一方面反映了其统治的虚伪性，另一方面也表明宪政运动有所发展，争取民主与自由已成为时代潮流，迫使北洋军阀推行独裁专制也不能再肆无忌惮。

（二）大量援用清末法律北洋政府与清末政权是一脉相传的继承关系，清末统治者制定的法律同样代表了北洋军阀的利益，所以，袁世凯一上台就下令“暂行援用”清末法律。

这也成为北洋政府贯彻始终的一个立法特点。

由于清末的修律活动符合近代法制文明发展的进步方向，具有一定的科学性，[⑨]因此，清末沈家本主持建立的大多停留于草案阶段的近代法律体系，终于在北洋政府时期得以贯彻实施，推进了中国法律制度的近代化。

（三）基本形成中国近代法律体系在援用清末法律的同时，为了适应新形势的需要，北洋政府也编订了一些新法规。

这一时期的法律编纂机构有“法律编查会”和“修订法律馆”。

前者系袁世凯1914年2月下令设立，隶属司法部。

该会曾迎合袁世凯的需要修正《大清新刑律》，并重新起草民法典的《亲属编草案》。

后者设立于1918年4月。

1922年华盛顿国际法权会议召开后，为应付帝国主义国家对中国司法状况的“调查”，以便收回治外法权，“修订法律馆”在清末修律成果的基础上，进一步修订民刑各法典，制定颁布了公司法、破产法、票据法之类的单行商事法规。

这些立法主要以大陆法系国家法律为蓝本，更多地注意吸收资产阶级法律原则，基本形成了中国近代法律体系。

（四）广泛利用判例和解释例在北洋政府的法律体系中，大理院的判例、司法部及大理院发布的解释例也发挥了重要作用。

特别是在那些成文法典不甚成熟的领域（如民法），广泛运用判例和解释例解答司法实践中的诸多问题，在一定程度上弥补了立法上的不足，积累了一些立法经验。

据不完全统计，从1912年到1927年，北洋政府大理院汇编的判例约有390件，公布的解释例则达2000多件，它们同样具有法律效力。

（五）大量适用特别法为了加强军事专制独裁统治，北洋政府在普通法律之外，还制定了一系列特别法，数量非常庞大，效力也大大高于普通法。

通过这些特别法，北洋政府复活旧刑罚，加强军事审判机关权力，剥夺人民的诉讼权利，违反一般司法程序，破坏了北洋政府法制的正常发展。

二、主要宪法性文件（一）《中华民国约法》袁世凯在北京就任中华民国临时大总统后，即开始一步一步地着手摆脱资产阶级革命派的制约。

第一步是迫使参议院屈服，于1912年4月2日将临时政府迁往北京，正式结束了南京临时政府的统治；第二步是迫使第一届国会屈服，将他选举为正式大总统，随后粗暴地解散了国会；第三步则是以《中华民国约法》取代《中华民国临时约法》，向着专制独裁乃至复辟帝制疯狂迈进。

1．《中华民国约法》的产生袁世凯宣誓就职以后，在处理一系列具体问题上，就曾多次违反《临时约法》的规定。

但是，为了使自己由临时大总统变为正式大总统，他还不能马上撕毁这部约法，而只能耐着性子继续利用它。

因为要想当选正式大总统，就必须以国会制定的正式宪法为依据，并经国会议员选举通过。

为此，根据《临时约法》的规定，[⑩]1912年5月7日，参议院议决即将组建的国会采取两院制，即由参议院和众议院组成。

8月，参议院议决通过《中华民国国会组织法》及参众两院议员选举法，由袁世凯于10月公布实施。

1912年冬，国会议员选举活动开始。

以同盟会为基础建立起来的国民党，在竞选中获得相对多数，在两院870个议席中共获得392个席位，成为国会内第一大党，有条件以多数政党资格组建内阁。

由于国民党试图通过组织责任内阁制约袁世凯，袁世凯于1913年3月20日晚，派人在上海刺杀了国民党领导人宋教仁。

1913年4月8日，中华民国第一届国会在北京隆重开幕。

本次国会有两项主要议题：一是制定一部正式宪法，二是根据宪法选举正式大总统。

10月，袁世凯胁迫国会改变正常程序，先将他选为正式大总统后，便向国会提出《增修约法案》，企图用一个符合其集权意志的新约法取代《临时约法》。

国民党员占相对多数的宪法起草委员会没有理睬袁的提案，反而于10月31日三读通过了在天坛祈年殿起草的《中华民国宪法草案》（即“天坛宪草”）。

它进一步肯定和完善了《临时约法》限制总统权力的基本精神，遭到袁世凯的抵制，未交国会讨论通过。

1914年1月，袁世凯制造事端，非法解散了国会。

国会的解散和“天坛宪草”的夭折，标志着《临时约法》已成为一纸空文。

袁世凯遂一手包办，亲自组建中央政治会议代替国会，授意其炮制《约法会议组织条例》，又据此成立约法会议，负责制定符合他个人需要的新约法。

1914年2月18日，袁世凯向约法会议致辞，随后提出了《增修临时约法大纲》七项原则：一、外交大权应归诸总统，凡宣战媾和及缔结条约，无须经参议院同意；二、总统制定官制官规及任用国务员与外交大使、公使，无须经参议院同意；三、采用总统制；四、正式宪法应由国会以外的国民会议制定，由总统公布，其起草权应归于总统及参政院；五、关于人民公权的褫夺回复，总统自由决定；六、总统应有紧急命令权；七、总统应有财政紧急处分权。

约法会议秉承袁世凯的意旨，完全采纳这七项原则，起草了《中华民国约法》，于5 月1日以大总统名义颁布。

这部约法也被人们称之为“袁记约法”。

2．《中华民国约法》的主要内容《中华民国约法》有国家、人民、大总统、立法、行政、司法、参政院、会计、制定宪法程序、附则共10章68条。

除虚伪地标榜中华民国是实行“主权在民”原则的“民主共和国”，并罗列了一系列公民应享有的自由权利外，其核心内容是公然废除《临时约法》规定的责任内阁制，改行大总统集权制，赋予大总统极为广泛的权力，并重新确定了大总统与国家立法、行政、司法机关的关系。

如《中华民国约法》规定：“大总统为国家元首”，对内“总揽统治权”，对外“代表中华民国”，拥有立法、行政、司法等各项大权。

大总统的立法权，主要表现在他与立法机关的关系上。

约法规定国家立法权由立法院行使，但立法院完全受大总统的控制；大总统拥有唯一的重大议案（包括法律案和预算案）提案权，立法院开会、闭会甚至解散也由大总统决定；对于同立法院意见存在分歧的法律案，大总统还可不予公布。

可见，大总统的地位是凌驾于立法机关之上的。

此外，约法还规定，大总统有权发布“与法律有同等效力之教令”。

这同封建君主发布敕令别无二致，大总统的个人意志随时可以通过发布教令的形式上升为国家意志。

大总统的行政权，首先表现为他可以不受拘束地行使各项国家行政管理权。

如人事权，即大总统有权制定官制、官规，任免文武职官；外交权，即大总统有权宣告对外开战、媾和，接受外国使节，决定与外国缔结条约；财政权，即大总统有权变更或裁减国家重要财政支出，并享有财政紧急处分权；军事权，即大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军，有权决定军队编制及兵额等。

其次，大总统凌驾于行政机关之上。

约法不设国务院和国务总理，而于总统府设政事堂。

政事堂在国家机关中的地位不同于国务院，充其量不过是总统的办公厅而已；政事堂以国务卿为首长，国务卿也无昔日国务员之地位，只不过相当于总统府的秘书长而已。

政事堂对大总统的活动无丝毫的制约权。

《临时约法》中规定的国务总理或国务员在大总统公布法律、发布命令时的副署权被取消。

国务卿及行政各部总长的去留，完全由大总统个人决定；他们对大总统只有服从的义务，无任何监督的权力。

大总统的司法权，主要表现为约法规定的“司法以大总统任命之法官组织法院行之”，即法官由大总统任免，不必通过民意机关的认可，大总统的地位实际凌驾于司法机关之上。

约法最后还规定：“中华民国宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等”；“约法施行前之现行法令，与本约法不相抵触者，保有其效力。

”换言之，凡约法施行前的现行法令，与本约法相抵触者，就失去其效力。

这样，就将约法置于至高无上的地位，而将《临时约法》彻底撕毁。

《中华民国约法》实行大总统集权制，赋予袁世凯与封建皇帝同等的权力和地位，是一部保障其专制独裁统治的宪法性文件。

袁世凯不仅以此取代了资产阶级实行民主共和的《临时约法》，而且在1916年公然复辟帝制，连形式上的“民国”也完全抛弃。

这一倒行逆施，也终将“袁记约法”变成了自取灭亡的殉葬品。

（二）《中华民国宪法》1923年10月10日公布的《中华民国宪法》，是中国近代史上的第一部正式宪法。

由于它是直系军阀曹锟为掩盖其“贿选总统”的丑闻炮制的，故被人们斥之为“贿选宪法”或“曹锟宪法”。

1．《中华民国宪法》的产生1916年袁世凯死后，北洋军阀各派系公开分裂，北洋政府中央政权也几经更迭。