不同类型突发公共事件发生的原因 、导致危急状态的影响程度和范围 、产生社会危害的严重程度都有很大差异 ,从而 使得政府应对的措施和手段也有所不同 。此外 ,相同类型突发公共事件的不同阶段对政府应急管理措施的要求也都不 同 。然而 ,国家应急管理体系很难为各种可能出现的突发公共事件制定出一一对应的管理方案并提供相应的物质和人力 储备 。因此 ,完善的应急管理体制要求我们必须对各种表现形式不同的突发事件进行深入分析 ,抓住其本质特征 ,从而对 不同公共突发事件进行分类 、分级与分期 ,在此基础上建立相应的应急管理体系和应急预案 。本文比较系统地讨论了我 国突发公共事件分类 、分级与分期制度的思路 ,旨在为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架 。 一 、突发公共事件的界定
表 2 经济危机与突发社会安全事件区分
指标
经济危机
突发社会安全事件
产生原因 表现形式 应对措施
由金融信用危机 、资源 、能源 、生活必需品短缺等自然 或人为因素引起 主要表现为货币危机 、金融危机 、债务危机以及宏观 经济的周期波动等 国家需要对银行业 、保险业和证券业采取特别应急管 制措施 ,或者对某一行业实行国家接管 、国家专营
对于这类事件或状态的分析 ,可以从以下三个维度考虑 :事件的危害程度 、事件的影响方式 、事件的影响范围 。( 1) 灾 害和灾难主要是指自然因素 、人为因素或由二者共同作用所引起的对人类生命 、财产和人类生存环境造成破坏损失的现 象或过程 (马宗晋等 ,1998) 。一般来说 ,灾难的程度比灾害更高一些 。灾害/ 灾难的发生既有以突然发生的方式来产生影 响的 (如地震) ,也有以可预见的方式来影响社会的 。灾害和灾难的影响范围一般涉及到不同的公共范畴 (如不同地域或 不同系统) 。(2) 突发事件和紧急状态更加强调的是事件的影响方式是突如其来的 ,事先难以预料 ,需要紧急处置 。紧急 状态更多的是指突发事件的关键临界点 ,这种提法从法律和国家的角度来看待突发事件 ,更多的偏重于性质严重到可以 威胁政府统治权力的事件 (莫纪宏 、徐高 ,1992) 。突发事件的危害程度有可能很大 ,但也有可能有限 。突发事件和紧急状 态影响的范围既可能是公共范畴 ,也可能是私域范畴 。( 3) 危机是全过程 、全方位地来描述那些突发的有可能产生较大破 坏损失的事件 。由于灾害/ 灾难 、突发事件 、紧急状态之间相互重叠和转化 ,广义的危机定义实际上把灾害/ 灾难 、突发事 件 、紧急状态等等全都包括进来了 ( Heath ,2000) 。
2005 年第 2 期 总第 236 期
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这种方法本质上主要是基于事件发生的诱因进行分类的 ,这样做的意义在于 :一方面 ,为预防突发公共事件提供线 索 ;另一方面 ,也为国家应急措施的采取提供基本的依据 ,因而符合危机管理的基本原则 。对于前四大类突发公共事件 , 目前学术界和实务部门的观点比较一致 ,争论的主要焦点集中在是将经济危机单独列为一种特定类型的突发公共事件 , 还是将它纳入突发社会安全事件中加以管理 。 我们认为 ,在未来国家应急管理体制的设置上 ,需要把经济危机单独分出来 ,作为与突发社会安全事件并列的一大类 突发公共事件 ,这样才使突发公共事件的分类更为科学 、合理 。之所以将经济危机与突发社会安全事件并列 ,主要是出于 以下三个因素的考虑 (见表 2) 。(1) 产生原因不同 :经济危机主要是由金融信用危机 、资源 、能源 、生活必需品短缺等因素 引起的 ,这些因素既可能是自然的 ,也可能是人为的 ,或者是兼有二个因素 ;突发社会安全事件则主要是由人为因素引起 的 。(2) 表现形式不同 :经济危机主要表现为货币危机 、金融危机 、债务危机以及宏观经济的周期波动等 ;突发社会安全事 件则主要表现为重大刑事案件 、涉外突发事件 、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件 。( 3) 应对措施不同 :在经 济危机以及实行紧急状态和应急处理期间 ,国家需要对银行业 、保险业和证券业采取特别应急管制措施 ,或者对某一行业 实行国家接管 、国家专营 ,这些措施涉及到贸易 、金融 、投资 、股市 、汇率及财政 、货币政策等更多的方面 ,因而具有很强的 专业性 ;突发社会安全事件应急管理措施则重点强调如何让敌对双方尽可能达成协调与妥协 ,因此两者之间存在很大的 不同 。总之 ,在制定国家应急管理总体预案和各分项预案时 ,应当将经济危机作为独立的一大类突发公共事件单列出来 , 在此基础上建立相应的国家经济危机应急管理机构 ;如果把经济危机并在突发社会安全事件中 ,只能是根据突发公共事 件的后果之一来考虑 ,会导致很多弊病 。
突发公共事件 ,一般指突然发生 ,对全国或部分地区的国家安全和法律制度 、社会安全和公共秩序 、公民的生命和财 产安全已经或可能构成重大威胁和损害 ,造成巨大的人员伤亡 、财产损失和社会影响的 ,涉及公共安全的紧急公共事件 (立法研究项目 ,2004) 。由战争和全国总动员 、局部动员所引起的紧急状态则是一种最为严重的突发公共事件 。
突发公共 卫生事件 突发社会 安全事件
经济危机
突然发生 ,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情 、群体性不明原因疾病 、重大食物 和职业中毒 ,重大动物疫情 ,以及其他严重影响公众健康的事件
重大刑事案件 、涉外突发事件 、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件
资源 、能源和生活必需品严重短缺 、金融信用危机和其它严重经济失常 、经济动荡等涉及经济安全的突 发事件
表 1 突发公共事件的类型划分
类型 自然灾害
突发公共事件例示
水旱灾害 ,台风 、冰雹 、雪 、高温 、沙尘暴等气象灾害 ,地震 、山体崩塌 、滑坡 、泥石流等地质灾害 ,森林火灾 和重大生物灾害等
灾难事故
民航 、铁路 、公路 、水运 、轨道交通等重大交通运输事故 ,工矿企业 、建筑工程 、公共场所及机关 、企事业单 位发生的各类重大安全事故 ,造成重大影响和损失的供水 、供电 、供油和供气等城市生命线事故以及通 讯 、信息网络 、特种设备等安全事故 ,核辐射事故 ,重大环境污染和生态破坏事故等
在概念使用上 ,除了“突发 (公共) 事件 ( emergency) ”外 , 现在学术界和实践部门使用的主要还包括“(公共) 危机 (crisis) ”“、紧急状态 (state of emergency) ”“、灾害 (hazard) ”“、灾难 (disaster) ”等 。这几个概念都是用来描述性质相近的一类 事件或状态 ,但它们之间侧重点不同 (郭济主编 ,2004 :第 1 页) 。
突发公共事件一般具有突发性/ 紧急性 、高度不确定性 、影响社会性 、非程序性决策等几个基本特征 ( Farazmand , 2001 ; 薛澜等 ,2003) 。(1) 突发性和紧急性 : 即政府所面临的环境达到了一个临界值和既定的阀值 ,政府急需在高度压力 下 快速做出决策 ,但通常缺乏必要的训练有素的人员 、物资和时间 。( 2) 高度不确定性 :即在突发公共事件的开端 ,经常
二 、突发公共事件的分类 不同类型的突发公共事件 ,造成的危急情形和社会危害不同 ,对国家应急措施的需求也不相同 。例如 ,自然灾害应急 应以国家救助性和保护性措施为中心 ,辅之以限制性措施 ;社会冲突应急则要求以国家限制性措施为中心 (立法研究项 目 ,2004) 。因此 ,国家应急管理机制的设置以及国家机关应急职权的行使 ,首先必须遵循“比例原则”,与突发公共事件的 种类相适应 。也就是说 ,分类制度是国家应急管理体制的首要基础 。 公共突发事件从理论上可以有不同的分类方法 (胡宁生 ,1999 ;薛澜等 ,2003) 。结合国内外先进的应急管理经验 ,根 据突发公共事件的发生过程 、性质和机理 ,可以将它划分为自然灾害 、事故灾难 、突发公共卫生事件 、突发社会安全事件以 及经济危机等五大类 (见表 1) 。(1) 自然灾害 :主要是指水旱灾害 、气象灾害 、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等 ; 大影响和损失的城市生命线事故 、核辐射事故 、重 大环境污染和生态破坏事故等 ; (3) 突发公共卫生事件 :主要是指突然发生 ,造成或可能造成社会公共健康严重损害的重 大传染病疫情 、群体性不明原因疾病 、重大食物和职业中毒 ,重大动物疫情 ,以及其它严重影响公众健康的事件 ; ( 4) 突发 社会安全事件 :主要是指重大刑事案件 、涉外突发事件 、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件 ; ( 5) 经济危机 :主 要是指资源 、能源和生活必需品严重短缺 、金融信用危机和其它严重经济失常 、经济动荡等涉及经济安全的突发事件 。
[ 收稿日期 ]/ 2004 - 12 - 02 [基金项目 ]/ 2003 年科技部软科学课题“中国现代危机管理体系建设与公共治理结构改革”(项目号 2003DG3B003) 、国家
自然科学基金 2002 年面上项目“转型期中国政府危机决策协调机制研究及仿真分析”、2000 年国家杰出青 年基金“当代中国公共政策理论体系的研究”(项目号 70125005) 等 。 [作者简介 ]/ 薛澜 (1959 - ) ,北京人 ,清华大学公共管理学院常务副院长 、教授 ,卡耐基梅隆大学工程与公共政策博士 ,主 要研究方向为公共政策与管理 、科技政策与管理 、危机管理 、创新政策及管理 ; 钟开斌 (1978 - ) ,男 ,福建武平人 ,清华大学公共管理学院博士生 ,主要研究方向为危机管理 、政府创新及政 府规制 。
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突发公共事件分类 、分级与分期 : 应急体制的管理基础
薛 澜 钟开斌
[ 摘 要 ] 当前 ,我国的应急管理体制建设已经进入了一个新的发展阶段 。不同类型突发公共事件发生的原因 、导致危机 状态的影响程度和范围 、产生社会危害的严重程度都有很大差异 ,从而使得政府应对的措施和手段也有所不 同 。此外 ,相同类型突发公共事件的不同阶段对政府应急管理措施的要求也都不同 。本文系统地讨论了我国 突发公共事件分类 、分级与分期制度的思路 ,旨在为国家应急管理体制建设提供基础性的背景框架 。