• （四）多头分散管理模式 • 这种模式不设建设委员会，城市管理职能 部门分散行使。如建设局管规划，市政管 理局管市政，环卫管理局管环境卫生，园 林管理局管理园林绿化。 • 其特点是：城市管理职能过度分散，难以 形成“综合管理”的拳头；同时几个部门 在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。
第二节 我国城市管理体制的改革
• 第三，完善管理机构的运行机制 • 完善各种会议的工作制度。使其真正成为 议事、决策的会议，解决政出多门的问题； • 建立严格的岗位责任制、首问负责制和行 政首长负责制。该哪一级处理的问题就由 哪一级处理，该哪一个部门负责的工作就 由哪一个部门负责，使整个管理机构的工 作井然有序。
• 第四，加速行政立法 • 机构设置、职能划分、人员编制和运行机 制等内容的行政法规，使政府机构的管理 工作法律化、制度化。 • 将每一个岗位的职权都用法律、条例等形 式做出明确，保证每一个政府工作人员都 能清楚地知道自己的权责，坚决纠正现实 城市管理中存在的“人治”现象。
• （三）监督检查、协调管理型 • 该模式的城管职能主要是有一个非常设的城市管 理机构即城市管理委员会行使。城市管理委员会 由市长兼主任，有关分管市长兼副主任，下设办 公室，简称“城管办”，对各职能部门的工作进 行指导、协调、监督、检查，对工作交叉、职责 不清的工作进行协调裁决，具体行政行为由专业 职能部门实施，监督执法也由各职能部门的监察 队伍执行。 • 福州市等一些城市实行的就是这种城市管理模式。
• 4．坚持权力下移，立足基层原则 • “两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制 • “统一领导、分级负责、以块为主、条条保证、 社会监督、依法治城”的城市管理格局。 • 5．坚持有利于群众参与和民主监督原则 • 建立起以城市政府为主导，社会组织和群众广泛 参与的城市管理主体模式。 • 6．坚持精简机构，提高效率原则 • 搞好编制工作：控制机构数量；压缩人员编制， 减少职位设置，杜绝闲职和冗员，做到定事定责。
• 2.要求 • 第一，转变政府职能。 • 由“划桨”向“掌舵”转变 • 重心由经济管理向社会管理和服务转变， 切实把政府职能转变到以经济调节、市场 监管、社会管理、生态管理和公共服务为 主上来。
• 第二，合理划分权限。 • 要把党政之间，政府部门的上下之间、左 右之间、内外之间的各种关系作出明确的 划分和规定，使每个组织和单位有权有责， 尽职尽责。 • 保证政府各部门在自己的管理领域内有相 应明确的职责，在各个部门交叉的管理领 域内，又能分工合作，共同搞好各个方面 的管理工作。
三、城市管理体制的基本类型 1．外在环境型（不干预型） 2．全面干预型（计划经济） 3．有限干预型（市场失灵）
• 四、我国城市管理体制的发展历程 • 1949年以后，我国城市管理体制发展的历 程大致可以划分为以下四个阶段： • 第一阶段，建立与调整期（1949年—1965 年）。 • 初期，带有一些军事化色彩，不少城市都 设立了治安委员会这样的机构。 • 形成和巩固了按口设置委办的格局，逐步 形成高度集中和集权的城市管理体制。
• • • • •
二、城市管理机构改革的原则 1.精简的原则 2.效能的原则（效能与效率） 3.统一的原则 4.法制的原则
• 三、城市政府机构改革的思路与措施 • 1.建立城市综合管理机构 • 这个综合管理机构应由政府主要领导挂帅， 各有关部门参加，享有独立的经济主体和 执法主体地位，在区街设立派出机构，统 一城市综合管理机构指挥。 • 同时，组成城市综合管理监察大队，内部 依职责不同设若干监察中队。城市综合管 理监察大队与城市综合管理机构合署办公， 确保行政管理和执法机构的权威性，也有 利于精简机构，便于管理。
• 城市管理体制有广义和狭义之分。 • 广义的城市管理体制范围很广，包括城市 的政治管理体制、财税金融等经济管理体制 以及科教、文化、卫生、体育等管理体制， 是城市政治、经济和社会管理体制的综合； • 狭义的城市管理体制仅指城市行政管理机 构设置、地位、职责和内部权责关系及相关 规章制度通过一定方式和形式构成的具有某 种格局的整体，包含的范围较小。 • 我们这里主要介绍狭义的城市管理体制。
• 三、我国城市管理体制改革的目标与对策 • 1.建立党政、政企、政事、建管分开，行业 管理与市场运作相分离的现代城市管理体制 • 2.建立统一领导、分级负责、以块为主、条 条保证的新型城市管理体制 • 3.建立公众参与、社会监督、依法治市的城 市管理体制
第三节 我国城市政府机构改革
• • • • • 一、我国城市政府机构改革 （一）城市政府机构改革的目标与要求 1.目标 城市政府机构改革的目标，是： 建立勤政务实、行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的城市政府。
• 第四阶段，转型与发展期（1992年至今）。 • 这一阶段是我国城市管理体制改革步子迈 得最快、成果也最显著的时期。 • 城市管理的职能体系也渐臻明确，重新分 配了城市规划、建设和管理的职能，试图 扭转“轻规划、重建设、轻管理”的局面， 并着手解决“政企不分、政事不分”的问 题等。
• 五、我国城市管理体制的现行模式 • （一）建管合一、直接管理型。 • 这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离， 突出“规划领先”的原则。 • 一些改革开放比较早的城市，如上海、大连、珠 海、海口、厦门等，都先后采取了该管理模式。 • 实践中，该模式仍然把城市建设作为侧重点，而 相关的城市管理职能并未引起足够的指示，“重 建轻管”问题依然十分突出。
• 2.加强城市管理宏观调控 • 合并、撤销专业管理部门和综合部门内部的专业 机构。撤销因人设置的机构，裁减人浮于事的人 员。 • 充实强化决策咨询、调节监督ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ信息反馈、审计、 法制等宏观调控部门。 • 强化工商管理、质量监督、审计等维护市场秩序 的执法监督部门，适当加强社会服务部门，并理 顺相关部门之间的关系。
• 一、我国城市管理体制改革的必要性 • 城市管理体制现存的问题具体表现为： • • • • • • • 1．政企不分、政事不分，城管职能错位和空缺 2．政出多门、条块分割，管理不力 “七八顶大盖帽管一顶破草帽” 3．机制僵化，人浮于事，效率低下 坐“铁交椅”、吃“大锅饭”、拿“固定工资” 4．城市管理的法规不健全，执法力度不够 “不作为”和“乱作为” （小广告）
• 3.进一步提升社区自治能力 • 坚持街道党工委和社区党组织的统一领导； • 按照“社区自治、议行分设”的原则，充分发扬 民主，实行民主选举，建立健全社区自治组织； • 坚持社区自治“三权”的统一性，重点是明晰协 管权的内容，由市、区两级社区建设工作机构统 一把关，保证社区居委会有效履行自己应尽的职 责； • 坚持对政府布置的一些行政事务，实行“权随责 转、人随事走、费随事拨”的原则，保证社区有 权力、有人力、有财力完成各种协办事项。
• 第三阶段，改革与探索期（1977年—1992年）。 20世纪70年代末各地城市政府陆续恢复了文革前 的机构设置，并陆续增设了一些新的经济管理机 构，结果出现一些机构臃肿的现象。 • 1982年，中央着手进行了改革，经济管理机构改 为公司，业务相近的机构合并，调整精简城市管 理的内部机构。同时，实行简政放权，赋予区级 政府一定的权力，区一级对口设立相应机构，并 界定了市、区两级的职责权限和任务分工。 • 1983年1月到1984年6月，推广和实行市领导县的 管理体制，
• （二）城市管理体制的内部关系 • 城市管理体制是一个综合性的概念，其核心是城 市管理各机构间的职、权、责的配置问题。 • 主要包括以下三个方面的关系： • 1．城市管理系统内各机构的职能及权责关系。 • 2.市\区\街道在城市综合管理体系中的关系 • 3．城市政府同企事业单位之间的关系。
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• （二）建管分开、直接管理型 • 如深圳、青岛、重庆等城市，市政府成立 城市（市政）管理委员会，下设办公室作 为行政实体单位，各区设置相应机构，直 接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫 生等具体工作，建立直属的监察队伍实施 监察、执法工作。 • 这种模式体现了整体间相互制约的原则和 专业化主管的要求，提高了城市管理的效 率，但彼此之间协调关注的不够。
• 4.培育和发展社会中介组织 • (1 )让渡职能，简政放权。要让社会中介 组织承担服务性、社会性的职能，使之有 更大的发展空间。 • (2 )创设平等发展环境，大力支持社会力 量兴办社会中介组织。政府应尽可能减少 对社会中介组织的行政干预，创设社会中 介组织独立自主、平等竞争的制度环境。
• (3)完善法规，强化管理。政府应该对各种中介组 织的主体资格、活动范围、权利与义务、违法处 理等问题作出明确的规定 ,将之纳入法制化、规 范化的轨道。要完善中介组织资格认证和注册登 记制度，对从业人员要求通过培训合格，持证上 岗等。 • (4)统一规划，优胜劣汰。要有计划、有重点、有 步骤地发展社会中介组织，作到新建与改造同时 并举。确定服务和收费标准 ,强调“服务信用”。 要引入竞争机制，允许国外的一些中介组织进入 我国，促进我国社会中介组织的发展。
• 5.加强城市管理法制建设 • 保证政府机构的设置、机构间的职责划分 以及财政费用支出均有相关法律、制度加以 约束。
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二、城市管理体制改革的原则 1．坚持符合社会主义市场经济体制的原则 实现政企分开、政事分开、事企分开、政社分开 2．坚持实事求是、因地制宜原则 形而上学、教条主义 3．坚持有利于依法行政的原则 机构设置和职能分配上要有利于各项专业法规的 执行；实际运作要由行政管理向依法管理转变。
• 第二阶段，分化与改组期（1966年—1976年）。 • 这一阶段处于“文化大革命”的十年。 • 原有城市政府机构大多处于停顿和半停顿的状态。 “革命委员会” 取代了原来的城市政府和党委的 工作，其下属机构设组，先有批斗组、毛主席著作 学习组、组织机构组、夺权组、抓革命促使重组和 建立革命秩序组，以后又逐步演变和形成了办事组、 政治组、文教组、工交城镇组、财贸组、农村组、 计划组、政法组、外事组、专案组和接待组的基本 格局，使城市管理体制由淡淡的“军事色彩”向浓 浓的“革命色彩”转变。