第五讲中国现行土地管理体制一、土地管理的概念及我国土地管理的主要内容中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会在2007年9月联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。

《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类。

其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。

《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。

一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。

这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。

本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地基本信息“断档”。

据国土资源部有关负责人介绍，由于客观历史原因，多年来，我国土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。

土地利用现状分类标准的统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据、实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。

土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。

一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地管理部门。

因此，土地管理也是政府及其土地管理部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。

土地管理是一项古老的政府职能。

有了国家，就有了土地管理。

古代国家的土地管理职能较为简单，主要限于土地财产制度的管理。

到了近代，土地管理的职能发生了深刻变化，已突破了传统的土地财产制度范围，开始进行土地利用管理，并且，随着工业化和城市化进程的加快，土地利用管理日益深化。

到了现代，随着环境和生态保护问题的提出，土地利用管理又融入了环境和生态保护的内容。

根据我国的国情，我国土地管理的内容主要有以下几个方面：（1）地籍管理，包括土地利用现状调查、地籍调查，土地利用动态监测，土地登记、土地统计、土地权属管理和地籍档案管理等内容。

其中心任务是弄清土地家底和土地权属，为土地管理各项工作提供基础资料和科学依据。

（2）土地利用管理，包括土地利用规划和土地利用计划管理；土地开发、复垦、整治和保护管理。

其根本任务是合理组织土地利用，实施土地用途管制和建设用地总量控制，保证耕地面积总量平衡，实现土地宏观控制和微观管理。

土地利用管理是土地管理的核心内容和目标。

（3）建设用地管理，包括农地转用审批和各类建设用地审批管理，各类建设临时用地管理，征用土地管理，建设用地指标管理等。

（4）土地市场管理，包括基准地价、标定地价评测，土地估价机构和土地估价人员从业资格审核和确认，土地价格评估和确认，土地分等定级，土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资和土地收购管理，农村集体非农土地使用权流转管理，国有土地划拨使用目录的制定与实施管理等。

（5）耕地保护管理，包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲置、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等。

（6）土地法制管理，包括土地法规的制定与实施管理，土地执法监察，土地违法案件的查处，土地法规贯彻执行情况的监督检查等。

（7）土地科技教育管理，包括运用现代科学技术和教育手段促进土地管理事业发展，以及进行土地方面的国际交流与合作等。

二、我国土地管理体制的特点土地管理体制是指国家关于土地管理机构设置和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。

土地管理体制依照土地管理机构设置来划分，一般有统管、分管和统管与分管相结合的三种模式。

统管，是指国家依法设立独立的土地管理专门机构，统一管理全国土地；分管，是指分部门、分系统，根据实际情况需要，设立土地管理机构，负责管理本部门、本系统所使用的土地；统管与分管相结合，是指国家设立土地管理机构，按照法律规定的职权统一管理全国土地，各部门、各系统也设立土地管理机构，负责管理本部门、本系统的用地。

世界各国和地区的土地管理体制大多经历了一个由分散、分权、多头管理不断向集中、集权、统一管理转变的过程。

与世界各国一样，我国的土地管理体制也经历了由分散、多头管理向集中、统一管理转变的过程。

根据我国的土地基本国情，1997年中央11号文件指出：“土地问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。

国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。

”1996年中央在听取原国家土地管理局关于“耕地保护问题”的汇报时强调，土地要“集中管理，把分散的权收上来”，“管理体制要相对集中”，“没有统一权威的机构不行”，“土地管理的权力必须相对集中，国家管理土地的职能必须强化”。

中央对于“土地应由国家管理”的问题给予了高度重视。

我国现行的土地管理体制是按照中央精神确定的，并体现在新修订的《土地管理法》当中。

新《土地管理法》第5条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。

县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

”可见，我国建立的是全国土地统一管理体制。

在中央，统管全国土地的机构是中华人民共和国国土资源部；在地方，统管土地的机构是各级地方人民政府土地管理部门，即地方各级人民政府土地（国土）管理局（厅）。

按照1997年中央11号文件和新《土地管理法》规定，我国现行的土地管理体制有以下几个特点：（1）强化了国家管理土地的职能，实行国家和省两级管理以省为主的管理模式。

凡属事关国家利益和社会稳定、民族发展全局的土地管理权都由中央和省级人民政府行使。

（2）具体划分了中央与地方各级人民政府及其土地管理部门的土地管理权。

中央和省级人民政府的职权有土地利用总体规划审批权、农用地转用批准权、土地征用权、建设用地总量和耕地保有量控制权等；县级以上地方人民政府及其土地管理部门的职权有土地登记发证权（中央国家机关使用的国有土地除外）、土地权属争议处理权、土地利用总体规划编制权、开发国有荒山、荒地批准权、土地划拨批准权、收回国有土地批准权和土地行政处罚权等；（3）实行了全国土地的统一管理。

由国土资源部代表国务院依据法律和国务院的规定行使中央政府统一管理土地的职权。

（4）国土资源部对省级国土资源主管部门实行业务领导，省级国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土资源部的同意。

三、我国土地管理的指导思想和基本原则我国人多地少，耕地后备资源不足，生产力水平相对落后，土地利用率低，土地浪费严重。

能否实现耕地总量动态平衡，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势，关系到能否稳定农业的基础地位，关系到未来中国经济社会的可持续发展和十几亿中国人的生存问题。

1984年五届全国人大四次会议政府工作报告提出：“我国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾将会越来越尖锐。

十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，应该是我国的国策。

”1991年七届全国人大四次会议关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要中决定，将保护耕地、计划生育和环境保护共同列为我国的三项基本国策。

1992年6月2日，李鹏总理题词：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。

”1998年8月29日，九届全国人大常委会四次会议通过了新修订的《土地管理法》，规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。

”首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位，这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。

从我国土地的基本国情和现阶段土地管理的基本任务出发，我国土地管理的指导思想，就是要坚定不移地贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。

按照上述指导思想，我国土地管理有以下几个基本原则：（1）维护土地的社会主义公有制原则。

土地公有制是我国土地制度的基础和核心，土地管理必须遵循这一基本原则。

（2）合理开发利用土地的原则。

我国宪法规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。

”《土地管理法》规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

”合理开发利用土地对于提高土地利用率和产出率，增加土地产品的有效供给具有重要作用。

（3）切实保护耕地的原则。

我国耕地资源十分宝贵，人地矛盾不断加剧。

江泽民总书记指出：“保护耕地就是保护我们的生命线。

”《土地管理法》规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

”“国家实行占用耕地补偿制度”，“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的耕地数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。

”“国家实行基本农田保护制度。

”保护耕地是我国土地管理政策的首选目标。

（4）实行土地用途管制的原则。

即国家为保证土地资源的合理利用、经济社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用条件，要求土地的所有者和土地的使用者严格按照国家确定的土地用途使用和利用土地的制度。

土地用途管制制度是世界上一些国家和地区广泛采用的土地利用管理制度。

《土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”。

（5）土地有偿使用的原则。

在社会主义市场经济条件下，土地具有资源和资产的双重属性，土地已作为一种特殊的商品进入市场流通。

实行土地有偿使用，有利于理顺土地所有者和土地使用者之间的经济关系，有利于合理利用土地，促进土地资源的优化配置。

（6）土地统一管理的原则。

由各级人民政府及其土地管理部门代表国家统一行使土地管理的职权。

既要对国家所有土地进行管理，也要对集体所有土地进行管理；既要对城市土地进行管理，也要对农村土地进行管理；既要管理农地，也要管理建设用地。