试析国库集中支付制度的改革
中图分类号：f812 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2011）03-063-02
摘要国库集中支付制度则从根本上克服了传统财政性资金运作方式的弊端。

以国库单一账户为基础，以国库集中收付的方式保障财政收入及时、足额入库，可以有效避免拖欠和挤占现象的发生，有利于提高财政资金的利用效率和财政宏观调控能力。

本文论述了国库集中支付制度改革的关键所在，国库集中支付制度改革中存在的问题，完善国库集中支付制度的建议。

关键词国库集中支付制度改革
我国的财政国库集中支付制度是政府将所有的财政性资金集中于国库单一账户，预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位首先提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过单一账户体系支付给收款人而收入直接缴入国库或财政专户的制度。

国库集中支付的基础是国库单一账户体系，同时依托健全的财政支付信息系统和银行间实时清算系统完成。

国库单一账户体系包括三大类：财政部门在央行设立的国库单一账户、财政部门在商业银行设立的用于工资支付、政府采购、经费支出等集中清算的财政集中支付专户和财政部门为预算单位开设的用于日常支出的零余额账户。

我国要继续完善国库集中支付制度的配套改革，加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算，着力构建财、税、库、银一体化网络，实现信息资源的共享和相互监督，在实时
监管国库资金流向的同时确保资金的安全。

一、从实施现状看国库集中支付制度改革的关键所在
（一）总体目标和基本原则
传统财政性资金运作方式存在着预算执行的运行控制不规范、预算执行的信息无法及时反应出来、现金管理效率低、不利于加强监督，甚至会导致腐败现象的发生等弊端。

国库集中支付制度是有效保管财政资产和负债、管理财政资金的制度。

我国国库集中支付制度改革的基本思路和目标是借鉴国际经验的同时充分结合中国国情，建立以单一账户体系为基础，以集中收付财政资金的缴拨方式为主要形式的现代国库管理制度。

因此，在改革中须坚持以下原则：规范管理、加强监督、增加透明度、方便用款、分步实施。

改革后的国库集中支付制度有“三个不变”：预算单位是预算执行的主体，其地位不变；预算单位的资金使用权限不变；预算单位的财务管理和会计核算权限不变。

（二）国库单一账户体系
结合我国国情，国库集中支付制度体系包含了五类账户，统称为国库单一账户体系：1.国库单一账户：在中国人民银行开设，用以核算预算资金和专项建设基金等，将用于保留和核算所有的财政性资金。

2.零余额账户：在财政部门以及预算单位开设，用以清平资金，为方便支付和清算服务。

3.零余额资金账户：由有关单位开设，满足小额支出的便捷。

4.预算外专户：随着预算改革将逐渐弱化最后取消。

5.特设过渡性专户：主要用于管理政策性银行内封闭
运行的资金。

（三）收入收缴程序及支付
以往的收入缴库方式有三种：就地缴库、集中缴库和自收汇缴。

后两种方式均没立过渡账户，存在诸多问题，改革后的缴库方式主要有就地缴库和集中汇缴两种。

集中汇缴要在当日进入国库单一账户，不允许保留超过一天。

以往的支付方式可分为公务员工资支出、大宗购买支出、零星支出和体制性的转移支出。

改革后，财政资金的支付主要有财政直接支付和财政授权支付两种。

财政直接支付是由财政直接开支付令，把资金直接支付给商品和劳务供应商或下级财政部门和预算部门，工资和购买支出直接支付给供货商，转移支出直接支付到下级财政部门。

其程序是，部门首先做好预算。

需要支付时，财政部门考察资金使用计划和预算部门的管理权限以及支付执行机构的再
审核，把支付令开到某家代理银行，由银行完成付款，大额支付当时清平，其余则在每天营业终了时通过国库单一账户清平。

财政授权支付主要是小额的、日常性的支出，其基本程序是根据年初预算、资金使用计划，由代理银行向预算部门、单位进行支付。

二、国库集中支付制度改革中存在的问题
（一）预算管理体制不够完善
1．预算改革不同步，财政资金不集中。

预算科目的设置是预算编制、审批、执行、决策与评估的基础，我国原有的预算科目已经不适应市场经济下公共财政框架的要求，加上我国的部门预算还没
有完全铺开，部分单位和地区在预算项目中填报不够完全，这就使得财政部门不能对每一项资金的流向实行有效的监控。

加上部门预算编制不够细化、全面，预算部门批复较晚等问题，往往会造成财政资金使用上的混乱，不利于财政资金的宏观凋控。

2．软件系统不够完善，存在信息不对称风险。

目前国库集中支付软件系统还不够完善，功能不够强大，不能完全满足业务流程的实际需要，因此需要继续完善和加强非税收入、往来资金、专项资金管理等功能。

同时，支付软件还未完全实现与财政系统其他业务软件的整合，难以实现数据的统一和共享。

随着改革的日趋完善，加强信息化程度、减少信息不对称和潜在风险、保障财政支付数据的安全和建立人员监督制约机制问题须重点加强。

3．机构职能设置有待整合，支出监控须加强。

国库集中支付制度改革后，部分地市级国库管理和执行机构分设职能部门。

在一定程度上造成了职能的重叠和交叉，造成了体制内部协调性不足的发生，影响了工作的效率。

因此，国库管理和执行机构职能亟待整合，以加强对预算部门支出方式和资金流向的监控。

（二）银行环节存在的问题
1．人民银行国库监管难以执行到位。

改革后，人民银行对预算拨款由事前直接审核变为事后间接审核，从而削弱了国库的监管职能：国库集中支付使得财政资金的拨付流程发生了较大改变，人民银行处于从属地位，加大了国库资金风险；实行国库集中支付制度后，资金拨付方式也发生了根本改变，人民银行国库部门对拨款的
监督对象由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督变为对代理银行业务的规范性监督，这就加大了国库的监管难度；对于人民银行国库监管的职责，国家有明文规定，要切实加强国库监管工作，但在具体操作中缺乏相应的法律支撑，加上受各种不确定因素的影响，国库监管工作很难执行到位。

2．国库代理银行责任利益不对称。

按照改革要求，零余额账户实行“先支后付”，这就使得代理银行“先付后收”，不符合现行金融会计制度中“先收后支、不垫付款项”的结算原则；从清算流程看，要完成资金的清算，消耗的时间较多，速度受到影响，很难及时完成代理银行与国库单一账户的当日清算，这就会造成代理银行垫付财政资金现象的发生，从而影响商业银行代理财政资金支付的积极性；改革后，代理银行要承担财政资金的支付清算以及信息提供等大量工作，人力、物力和财力成本相对较高，而相关的监督和管理更加严格；受利益的驱动，各金融机构可能因此争取国库集中支付代理资格及财政存款账户，易滋生腐败。

三、完善国库集中支付制度的建议
完善国库集中支付制度改革是财政和银行关注的热点，笔者认为，首先要继续完善国库集中支付制度的配套改革，同时加快实行财政预算制度的改革，全面推行真正意义上的部门预算。

此外，要着力构建财、税、库、银一体化网络，实现信息资源的共享和相互监督，在实时监管国库资金流向的同时确保资金的安全。

国库集中支付制度改革是一项庞大的系统工程，涉及管理体制、法律环境、技术条件、人员素质和财力基础等多方面。

因此，需要做好以下几项配套改革措施：一是进一步细化、规范部门预算编制，推进预算编制改革。

二是完善《预算法》、《金库条例细则》、财政总预算、会计制度等法律法规，建立健全《收入管理办法》、《收入退库管理办法》等法律法规及相关的管理办法。

三是设立财政支付资金机构，加强组织机构保障，提高有关部委对财务的管理工作。

四是加强财政支付信息系统建设，保证国库集中支付系统的正常运行并不断改进，以保证及时、准确地获得财政宏观调控所需要的数据信息。

五是建立监督和制约机制，加强各预算单位内部的监督和制约，加强财政系统自身内部的监督和制约，加强中央银行对代理支付业务的商业银行的监管，加强审计部门对财政和各部门预算执行的监督。