第四章 行政职能
本章知识点：
一、现代行政职能问题的由来 二、行政职能的含义、特点 三、有关行政职能问题的争论 四、行政职能的主要内容 五、政府行政职能的转变
第四章 行政职能
第一节 概述
一、现代行政职能问题的由来 1、罗斯福“新政” Roosevelt's "New Deal"
（1）历史背景： 1929-1932年:资本主义世界经济危机
三、行政职能的特点
1、执行性 ：执行权力机关的决定
2、强制性 ：以国家司法机关为后盾，代表国家行使行政权力
3、公共性 ：和意识形态无关，计划、组织、协调、沟通、监 督、控制等基本职能 ；
4、差异性 ：不同类型的国家 、同一类型的不同的历史发展时期 不同类型：如社会主义国家、资本主义国家；
同一种类型：如中国， 1949年-57年，巩固政权； 1958年，大跃进，抓生产； 1966年，“文化大革命”，政治运动； 1978年，改革开放，经济建设； 2002年，WTO，经济一体化；
A.经济持续衰退： 工业生产下降55.6%；GDP从1044亿$下降到410亿$。
B.金融体系接近崩溃： 5000家银行倒闭，到1933年有21个州采取关闭银行的保护性措施。
C.失业剧增： 失业率高达18.2%。
D.社会危机加重： 产生对政府的信任危机；“守夜人”弊端暴露。
（2）“新政”内容：“伸出看得见的手” A.核心精神：以凯恩斯主义经济理论为基础，以国家干预为核心 B.具体措施：
结果： # 市场竞争导致个人收入巨大反差是对个人权利的直接侵害
# 效率与公平无关，形成的竞争优势产生对财产、信息、 社会关系、教育程度的占有优势，严重破坏“机会均等” 原则 # 市场也不总是以个人能力为基础来提供报酬，如资本市场
C.效率公平平衡论： 以最小的公平代价换取最大的效率结果 @ 倡导建立混合经济模式：在两者间寻找平衡机制 @ 同时建立以利润为目标的私有经济和以社会福利为目 标的公共经济
A.效率优先论： a.推理逻辑1： 个人权利——个人自由——市场竞争——提高效率； b.推理逻辑2：
效率是个人勤奋的结果，直接反映出个人的努力程度， 多劳多得； c.结果：
个人权利是效率优先的前提、基础和结果；
效率反映了公平，政府不能过度干预来实现“结果 均等”，否则会导致不公平
B.公平优先论：
推理逻辑： 公平是“天赋权利”的具体化---不能市场化---不能用金钱衡量
D.由于存在不完全均衡，资源不能得到充分利用； E.信息存在不完全性或非相关性； “信息失真”(Information Distortion); F.市场不会自动提供公共物品：“公共牧场悲剧”
（2）政府失灵：Government Failures
A.政府对社会的经济管理缺乏明确利益主体、责任主体，效率低
（1）反映了“传统”向“现代化”转换过程中的深刻矛盾 （2）高估了国际金融资本对发展本国经济的意义，忽视了经济全
球化对后发展中国家的消极影响；“索罗斯”
（3）“东亚金融危机” 事实上是“公共政策”的危机
（4）“公共选择”理论的合理性：政府同样存在难以克服的缺陷 选择就意味着放弃，不选择也是一种选择，选择的只是一种不选择
B.由于无绝对公平标准，政府维护公平的职能从来就不可能实现； 追求公平必然常以牺牲效率为代价；
C.公务员作为自然人既不比常人更坏，也不比常人更好，同样会 犯错误； D.政府和民众的法律关系存在不对等性，政府行为的失控无法得
到有效救济或补偿；
E.政府作为特殊的政治、经济主体和私营企业都存在微观的、复 杂的产权和激励机制，市场和政府两者不能互相替代；
（2）公共支出增长迅速：政府获得日益广泛的社会影响力
（3）基于上述两种现实 民众的政治支配权、决定权、表达权如何得到保护和实现？
A.罗尔斯（John Rawls）： 《正义论》Theory of Justice “正义的对象是用于分配公民的基本权利和义务、划分社会利益
和社会负担的社会制度机构；” “正义应该成为评价社会制度的首要道德标准和基本价值尺度；”
四 、有关行政职能问题的争论
争论的焦点：该管和不该管；管的范围与程度
涉及三个关系
“政府与社会” “政府与经济” “公平和效率”
1、政府与社会的关系： 涉及政府政治职能，“权威”和“民主”的关系是核心
（1）精英政治：elite politics A.积极意义： 由少数卓越分子组成的集团，承担领导社会前进的历史使命 B.消极意义： 少数人组成集团，实际控制国家权力，国民政治权利受限
a.政府应干预什么（What） b.政府应在什么时候干预（When ) c.政府通过什么方式干预（How ) d.政府干预到什么程度（ Degree )
2、“东亚经济奇迹”：后发展国家政府行政职能的体现
（1）东亚“儒文化圈”：普遍的政府主导型经济发展战略 （2）“官-产-学”：高度协调机制，日本、韩国
如何解决？ 初次分配注重效率；再分配注重公平 初次分配：根据各生产要素在生产中发挥的效率带来的总
收益多少进行分配，高效率获得高回报 再分配：政府调节各收入主体之间现金或实物的分配过程
初次分配注重效率、再分配注重公平
生产(Production)和分配(Distribution)是核心问题
（1）公平和效率的含义：蔓昆（N.Gregory Mankiw） A.效率：同一 时间里投入最小，产出最大化；
B.公平：机会均等、收入均等、社会权力的平等化；
C.效率:经济蛋糕变大，公平：如何分配经济蛋糕；
（2）公平和效率的争论：三种争论
1776年Smith《国富论》自由主义经济学
1926年Keynes《自由放任主义的终结》 国家干预主义经济学
20世纪60年代Samuelsen《经济学》 混合经济经济学
20世纪80年代克林顿政府 复兴凯恩斯主义经济学；New Keynesianism
（1）市场失灵：Market Failures A.个人价值观和自由与社会公理存在矛盾；
F.垄断（Monopolization）是政府无法克服的弱点，导致效率低
下、机构膨胀，增加社会成本； G.政府的政绩无法直接比较、政府效率无法直接评估， “逃避错误”成为政府官员的普遍行为准则；
H . “多数人原则”选举体系的存在：从来都以牺牲部分的利益 为代价，不能完全代表每个人的利益；
4、效率(Efficiency)和公平(Justice) 的关系 涉及到政府的社会职能，
如韩国，6个“五年计划”； “进口替代”、“出口导向”、“科技国家化”三大战略； （3）“良性互动”：政府的公共政策得到了民众大力支持； （4）经验：
保持社会和经济稳定快速发展，可遵从政府导向型经济 发展战略，暂时放弃有关政治上的争论，避免社会动荡；
如姓“资”与姓“社”问题；“白猫”和“黑猫”问题
3、“东亚金融危机”：后发展国家政府行政职能的纠偏
a.扩充总统的立法职能
b.扩充总统的行政职能 建立总统办公厅和各种辅助机构， 总统直接领导预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会
c.扩充总统的经济职能 设立田纳西河流域管理局等经济管理机构； 第一次规定联邦政府对华尔街（Wall Street）的管制；
（3） 实施成果：重新振兴了美国经济
A.结束了亚当.斯密（Adam Smith）自由主义经济政策， “两手都要硬” B.政府干预经济和社会事务成为共识： （4）存在的问题
1、历史（纵向）的角度： 人类社会：奴隶社会----封建社会 ----资本主义社会---社会主义社会 公平度逐渐增加，效率不断提高 2、现实（横向）的角度： 全球： 发达地区与欠发达地区存在事实上的不平等（国际经济旧秩序） 经济Байду номын сангаас心转移（葡萄牙---意大利—法国---英国----德国—美国） 中国： 南北、东西存在差距，经济中心转移（东北—东南） 计划经济——强调公平，但牺牲效率（大锅饭） 市场经济——强调效率，但损伤公平（价值偏好）
B.布坎南(James Megill Buchanan)和哈耶克（F.A. Hayek）： 《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》 《自由秩序原理》The Constitution of Liberty 重新确定自由的价值，民众的自由权利是天赋的，不可剥夺的；
政府的权力边界？
2、政府与市场的关系： 涉及到政府的经济职能，市场失灵和政府失灵问题是核心问题
B.完全竞争假定在经济运行中存在独占、寡头垄断、过度竞争等 问题，结果会损害社会效率；
C.帕累托最优由于完全市场假定不成立而不能实现；
帕累托最优（意大利古典经济学家帕累托命名） 在资源配置过程中，当没有谁可能在不损害他人福利的前提
下进一步改善自己福利时，此时群体的资源配置达到最优，也就 是处于一般均衡状态。
基尼系数一般 在0.3—0.4之间
基尼系数=S / SOAB （Gini Coefficient）
B
a
c b
80 收 入 百 分
60 比
0
20
洛伦兹曲线（Lorenz Curve）
40
60
人口百分比
d
40
80
A
20
讨论：
如何看待我国的效率和公平现状？ 效率和公平何者更重要？ 如何在两者之间寻求平衡点？
如选择“发展汽车项目”与“环境保护项目”
二、行政职能的含义
行政管理主体行使国家行政权力，依法对国家事务、社会公 共事务和机关内部事务进行管理所发挥的基本职责、功能和作用。 即政府应“管什么”
1、和国家的产生相联系：国家职能的一部分 2、和公共行政目的相联系：体现公共行政目的 3、和公共政策相联系：制定公共政策是行政职能的体现 4、和制度创新相联系：转变行政职能体现了制度创新