国外公民投票制度的实践困境透视*胡鸿晓1 赵宝云2（1．安康学院党委办公室，陕西安康 725000；2．武警工程大学政治学教研室，陕西西安 710082）[摘 要]国外公民投票制度在实践中陷入五重困境：一是公民投票结果在体现民主制度的“多数原则”上有时陷入困境；二是公民投票结果在实现民主决策的正确性和科学性上有时陷入困境；三是公民投票在实现决策有序化、保持社会稳定上有时陷入困境；四是公民投票制度在降低民主决策的时间成本、提高民主决策的效率上有时陷入困境；五是公民投票结果在付诸实践生成法律效用上有时陷入困境。

[关键词]选举民主；公民投票制度；实践困境[中图分类号]D643 [文献标识码]A [文章编号] 1009-2528（2013）11-0049-005投票决定制度，是资本主义制度建立至今300多年来，西方国家普遍实行的基本政治制度之一。

然而自20世纪80年代以来，国外学者在对西方国家长期实行的投票决定制度作出理性反思后，针对投票决定制度暴露的制度弊端及陷入的多重实践困境，提出应逐步建立不同于投票决定制度的协商民主制度，坦率承认协商民主制度具有诸多制度优势，进而从新的研究视角把世界各国实行的多种多样的民主制度，划分为“选举民主制度”与“协商民主制度”两大类型。

所谓选举民主制度，又称“票决民主制度”，是指持不同观点的公民通过独立投票表达各自观点，然后遵循少数服从多数的民主原则，选择多数人赞同的方案，作出有关国事决策的民主制度。

所谓协商民主制度，是指持不同观点的公民通过相互对话、勾通、磋商，彼此吸纳对方观点、调整己方观点，然后按照既尊重多数人观点又保护少数人观点的民主原则，求大同存小异，选择出某种方案，作出有关国事决策的民主制度。

[1](P8-10、P392-393)国外实行的选举民主制度，又可划分为间接选举制度和直接选举制度两种类型，直接选举又称为“公民投票”、“全民公决”。

西方学者认为，在选举民主制度的两种类型中，公民投票制度较之间接选举制度，具有公民投票群体更广泛、公民参与程度更深入、公民意志表达更直接、公民权利实现更充分等制度优势，因而公民投票制度较之间接选举制度，民主程度更高、民主价值更大，是选举民主制度的最高实现形式。

然而，曾被西方国家看作是选举民主制度最高实现形式的公民投票制度，却在国外实行过程中陷入五重实践困境。

第一，公民投票结果在体现民主制度的“多数原则”上，有时陷入实践困境，公民投票结果有时并非是在多数公民参与投票的基础上形成的结果。

民主制度包含“多数原则”、“少数原则”和“程序原则”三大基本原则。

其中民主制度的“多数原则”含义是，少数服从多数，即在民主制度下必须按多数人的意志作出各项决策。

公民投票是一个国家享有投票权的全体公民参与投票的社会实践。

公民投票结果通常被看作是在享有投票权的全体公民参与的基础上，根据享有投票权的全体公民的民*本文系国家社会科学基金项目“西方公民投票制度研究”（项目批准号：10XFX006）的阶段性成果。

思想理论教育导刊意作出的选择，是全体公民意志的“最大公约数”，是“多数民意”的直接表达。

殊不知，在国外有关国家实行公民投票的过程中，公民投票结果在反映和代表“多数民意”上，有时存在明显的有限性和局限性，公民投票结果有时并非能反映和代表多数人的意志和愿望。

1993年俄罗斯进行了两次堪称决定国家重大问题的全国性公民投票，当年上半年的4月25日，俄罗斯就时任总统的叶利钦提出的如下四个议题举行公民投票：（1）您是否信任俄罗斯联邦总统叶利钦？（2）您是否赞成俄罗斯联邦总统和俄罗斯联邦政府自1992年以来实施的社会政策？（3）您是否认为必须提前举行俄罗斯总统选举？（4）您是否认为必须提前举行俄罗斯联邦人民代表选举？5月5日公布的本次公民投票结果是：64.5%的享有投票权的公民参加了投票，其中58.76%的人对叶利钦表示信任；53.04%的人赞成总统和政府自1992年以来实施的社会政策；31.71%的人赞成提前选举总统；43.06%的人赞成提前选举人民代表。

[2](P52-55)按照投票前确定的规则，前两个议题以公民投票的民主方式获得通过。

然而若以俄罗斯享有投票权的登记公民作基数计算，那么对叶利钦表示信任的公民，仅占享有投票权的登记公民的34.4%；赞成总统和政府自1992年以来实施的社会政策的公民，也仅占享有投票权的登记公民的37.8%。

当年12月12日，俄罗斯又就《俄罗斯联邦宪法（草案）》举行公民投票，在投票前进行的公民登记中，享有参加投票权的登记公民总数为1.06亿人。

本次公民投票的实际结果是，54.8%的享有投票权的公民参加投票，在参加投票的公民中，32 937 630名公民投赞成票，占投有效票公民的58.4%；23 431 333名公民投反对票，占投有效票公民的41.6%。

这样《俄罗斯联邦宪法（草案）》以公民投票批准的民主方式获得通过。

然而若以俄罗斯享有投票权的1.06亿公民作基数，那么赞成新宪法草案的公民仅占享有投票权公民的31.07%。

[2](P59-63)这表明，在享有投票权的公民中，投票赞成新宪法草案的不到三分之一。

2000年9月24日，法国就“是否同意将总统任期从7年修改为5年”的修宪建议案举行公民投票。

由于法国与多数西方国家一样，公民政治参与意识普遍淡漠，投票率长期处于低下、弃权率长期居高不下，因而投票前有关专家已预测到，本次公民投票参与率会很低，并作出如下预测：投票率低于50％是失败，低于40％是悲剧，低于30％是灾难。

本次公民投票揭晓的最终结果是，在4 000多万享有投票权的公民中，仅有26.97％的公民参加投票，弃权率高达73.03％，弃权率创法兰西第五共和国历次公民投票的最高纪录。

在有效投票中，赞成将总统任期修改为5年的占73.7％，根据公民投票前确定的投票规则，修宪建议案经公民投票批准获得通过。

修宪建议案虽获得通过，但投赞成票的公民占享有投票权的4 000多万公民的比例仅为19.87％。

换言之，在享有投票权的每5位公民中，仅有不足1人投票赞成修宪建议案。

针对本次公民投票出现的高达73.03％的弃权率，法国司法部长发表谈话指出，高弃权率不能否定本次公民投票的合法性，本次公民投票结果是合法有效的。

在本次公民投票结果生效后，法国将总统任期由原来实行的7年修改为5年。

[3]第二，公民投票结果在实现民主决策的正确性和科学性上，有时陷入实践困境，公民投票结果有时并非能实现民主决策的正确性和科学性。

公民投票制度是以尊重多数原则来运行，而不是以尊重真理原则来运行。

换言之，公民投票制度只尊重多数人的投票选择，而不考虑多数人的投票选择是否正确、符合真理。

在公民投票制度下，少数服从多数是天经地义的唯一原则，多数人的投票选择即使是错误的也须执行。

然而多数人的投票选择并不意味着正确选择，并不意味着符合真理。

因为真理发展规律之一是，真理最初往往掌握在少数人手里，真理最初是由少数人发现、发展和运用于社会实践。

曾对建立美国式资产阶级民主制度作出重要建树的美国资产阶级政治家汉密尔顿指出，在公民投票制度即尊重多数原则的制度下，“人数愈多，知识肤浅、能力薄弱的成员所占比例就越大”，从而导致最初掌握在少数人手里的真理呼声，往往淹没在人数众多、力量强大的无知者手里，导致公民投票结果往往并非是正确选择。

[4](P298)多数公民在每次投票中能否作出正确选择，撇思想理论教育导刊开社会环境和社会制度等外部客观因素不谈，仅就公民个人自身主观因素作分析，不可避免地要受两方面个人自身主观因素制约：一是在任何时期和任何民主制度下，绝大多数公民对国家高层决策中相关问题的知晓度，对国家高端政治人物个人品质的知情度，对国家高端政治人物未来施政走向的预测度，不可避免地存在若明若暗、比较肤浅、比较有限的状况。

二是现代社会国家高层决策的专业化程度愈来愈高，公民投票表决的许多议题具有颇高的专业知识，许多公民在投票之际并不具备正确选择公民投票议题所必备的专业知识，缺乏对表决议题的正确判断能力。

受上述两方面个人自身主观因素制约，相当一部分公民在投票之际，往往被国家高端政治人物掌握的舆论工具及社会主流舆论所引导、所控制、所左右，甚至被蒙蔽、被欺骗、被愚昧。

在此情况下公民投票反映的“多数民意”，未必是多数公民自我选择的真实民意，也未必是正确选择。

人类社会发展有不依任何个人、阶级、政党及少数杰出人物意志为转移的客观规律，任何个人、阶级、政党及少数杰出人物在推动历史进步过程中，只能在实践中经过一系列错误与正确认识交替出现的、曲曲折折的认识过程，经过扬弃错误认识的辩证否定认识阶段后，才能逐步认清人类社会发展进步的正确走向，而决不可能一次性地认清人类社会发展进步的正确走向。

在逐步认清人类社会发展进步正确走向要经历的曲折认识过程中，无论是广大人民群众还是少数杰出人物，皆是“人”不是“神”，不可能不犯认识上的错误。

少数杰出人物在作某些重大决策时，不可避免地有时会犯错误；同样作为创造历史决定力量的广大人民群众在作某些投票表决时，同样不可避免地会犯认识上的错误，集体作出错误的投票选择。

法国公民在参与有关公民投票中曾集体作出错误投票选择。

法国早在165年前就采用公民投票选举共和国总统。

拿破仑三世靠玩弄权术进入法国政坛后，于 1848年12月10日举行公民投票，借公民选票当选为法兰西第二共和国首任总统。

拿破仑三世通过公民投票就任总统后，又借公民投票逐步实施其一系列开历史倒车的复辟行为：1851年12月借公民投票扩大总统权力、延长总统任期，实行个人独裁统治；1852年又举行公民投票，使其名正言顺地开起历史倒车，使法兰西第二共和国蜕变为法兰西第二帝国；1870年5月8日再次举行公民投票，使其成为终身任职的法兰西第二帝国皇帝。

[5](P211)上述3次公民投票产生如下负社会效应：使法兰西第二共和国蜕变为法兰西第二帝国，法国历史出现一次大倒退。

德国公民在参与有关公民投票中曾集体作出错误投票选择。

1933年希特勒任德国总理后，立即实行法西斯独裁统治。

颇具讽刺意味的是，在实行法西斯独裁统治时期，希特勒竟多次玩弄公民投票的政治伎俩，使法西斯独裁统治取得“多数民意”支持。

希特勒上台不久即宣布解散国会、重新选举国会，在1933年3月5日进行的选举国会议员的公民投票中，希特勒领导的纳粹党获得17 277 180张选票，占有效选票的43.9%，纳粹党由此成为国会第一大党，左右了国会的局面。

[6](P340)1934年8月2日德国总统兴登堡去世后，希特勒在3小时内即颁布《关于帝国最高领袖的法令》，法令规定取消总统职位，将总统与总理职务合而为一，称国家元首，希特勒为国家元首。

为给希特勒任国家元首、实行个人独裁统治披上“多数民意”的外衣，1934年8月19日，希特勒又故伎重演地举行“是否赞同希特勒为国家元首”的公民投票。