制度安排论
• 政府提供物品和服务的制度安排。
我们的观点：
政策工具是政府用以实现特定政策目标的手 段或活动方式。
• 是政策问题与政策理想目标之间的链接 • 本质是政府采取的活动（作为与不作为，各种不 同方式的作为） • 是政府针对目标群体而采取的活动 • 研究政府的活动方式,而非活动本身
1.3 政策工具的认识
5.3与政府能力相匹配
政策工具的选择必须 考虑到政府的能力 政府能力： （1）官僚\机构的能力 （2）权力与权威 （3）经济性资源 （4）信息和道德资源 例如 政府财政能力强，可 选用经济诱因工具 政府的道德感召力大， 可采用劝诫工具 政府能力弱，可采用 市场和信息类工具
5.4 与目标群体相匹配
4.4 信息性工具的应用
环保标志 空气污染指数 信息公开 卫生先进城市评奖活动
4.5 市场和自愿性工具
自由市场工具：
• 解放市场 • 创造市场 • 激励市场
志愿性工具：
地球村
5.工具选择的要求与标准
政策目标 政策工具 政策问题 政府能力 目标群体
5.1 与政策目标相匹配
标准：政策工具的 选择要有利于最大 化地实现预定的政 策目标。 如果要进行资源配置: 则:自由市场工具或 经济诱因工具 如果进行再分配:管 制性工具 实现社会保障:管制 工具或补贴
安排者（供应者）
公 公 生 产 者 ●政府服务 ●政府间协议 私 ●政府出售
私
●合 同 ●特 许 ●许 可
●自由市场 ●志愿服务 ●自我服务 ●担 保
弱
政府介入的强度
强
自愿性工具
混合性工具
强制性工具
家 庭 和 社 区
志 市 愿 场 者
信 息 和 规 劝
补 贴
产 权 拍 卖
税 收 和 使 用 者 付 费


盛行原因
理论与实践相结合的产物
政策执行的现实需要 得到政治和意识形态方面的支持
1.2 政策工具的概念
因果论观点：
• 系统性地探讨问题症结与解决方案之因果关系的过程。
目的论观点
• 是目的导向的，它朝问题得以解决的方案发展。
机制论观点
• 将政府目标转化为具体政府行动的机制作用。
目标群体：公共政策所 指向的企业、团体和个 人 标的群体的重要性：政 策的目的就是要实现标 的群体身上的某些变化 标的群体的指标：组织 性；资源；自主性；与 政府的传统关系 目标群体的资源愈多， 政府愈不宜采用强制性 的工具 目标群体的自主性愈强， 愈宜采用弹性的政策工 具 目标群体组织性愈强， 愈适宜采用非强制性的 政策工具 目标群体与政府传统关 系愈好，愈宜采用传统 的工具
第3讲 政策工具及其选择
主要内容
政策科学的工具观
政策工具的作用机制 环保政策工具的
领域
最早起源于社会科学 领域。 研究：个人或公共组 织通过什么样的方式 和途径来有目的地影 法 响和作用于社会进步。学 以此为基础，政策工 具的研究大量存在于 社会科学的各个领域。
• 产出税 作为解决外部性（尤其负 外部性）的政策工具。 产出税可以用来减少开放 性进入资源的过度消费 • 关税 幼稚产业论； 垄断效应
供给方补贴
• 配套拨款 中央政府为地方政府增加 公共物品的行为提供配 套拨款。其作用相当于 降低了投资的边际成本 • 税收优惠 固定资本投资的税收抵免； R&D的税收优惠
4.3 经济诱因性工具
税收：包括污染税、产品税、出口税、进口税、 资源税、 税率差、免税等； 收费：包括排污费、使用者费、资源（生态环境） 补偿费等，针对排污者向空气、水、土壤排放废 弃物或产生噪音而征收的费。 罚款:包括违法罚款、违约罚款等； 金融：如贴息贷款、优惠贷款、商业贷款； 财政： 如财政拔款、部门基金、专项基金；
4 环保问题的政策工具设计
环保问题的解决思路：
• 组织性工具：政府建立机构直接控制和处理 • 管制性工具：指令/法规控制或直接管制方法 • 经济诱因性工具：排污标准、排污费（环境税） 和排污权交易。 • 信息性工具：给予必要的信息指导 • 自由市场和志愿性工具：由市场或自愿性组织来 解决问题。如（产权交易）。
萨拉蒙：按政府活动性质分类
• 无条件的金钱支付：包括政府对个人的支付，对 地方政府的资助和政府采购。 • 提供物品和服务：包括信息。 • 法律保护：如专利、担保、免除义务等，其目的 在于减少活动的风险，降低成本，或刺激活动。 • 限制/惩罚：强迫某人为或不为某些活动。包括管 制、刑法等。
Ostrom:按物品和服务的性质分类
4.1 组织性工具
建立垃圾填埋场 建立污水处理厂 城市清洁队 命令公共企业执行标准
4.2 管制性工具
排污标准。排污标准通常与惩罚相联系，超过标 准排污者将受到惩罚。 强制性改造 停产与关闭 派发许可证制度 关停污染企业 环境影响评价制度 “三同时”制度
保险
• 强制性保险
利用其权威来强制全民保 险，防止逆向选择 外部性，比如开车人的个 人资产未必能够完全补偿 严重交通事故中受到损害 的人 家长作风
救助
• 储备
自然资源或农产品
• 过渡型援助
买空存货、拆迁补助
• 现金或实物补贴
生活、医疗、危机、灾难、 流浪人员
• 补贴性保险
直 接 提 供
公 共 企 业
管 制
2 政策工具的作用机制
主要按照政府与市场的观点 注重其中的逻辑线索 韦默＆维宁
纠正市场与政府失灵
市场机制（market mechanism） 诱导(incentive) 管制(rule) 非市场供给(nonmarket supply) 社会保险与救助（social insurance and cushions）
目标的多元化与政策工具选择
目标多元化：公 共政策经常面临 着多元化目标 如北京私人轿车 发展政策的目标： 地区形象、地方 经济 策略：采用目标 组合 例子：经济增长 >财政收入>百姓 福利
目标的冲突与政策工具选择
公共政策的目标经常 存在着冲突。 如北京市私人轿车的 发展政策：
所谓推动市场，是指在原先不存在市场的地 方通过建立物品的产权或者创造可交易物品 来建立市场的过程
通过产权分配现有物品
• 非排他性是由于制度性原因造成，那么，通过建 立产权就有可能避免市场失灵的发生。
创造新的可交易物品
• 环境治理中有关排放量的交易许可。
（3）激励市场
如果市场本身存在严重的市场失灵，政府可 以通过激励市场来提高效率（或者达到一定 的分配性目标）。
经济学
政策工具
政 治 学
公共行政学
公共组织如何作用和影响社会的进步：
• 经济学：为了实现既定的经济利益，工资、价格 及社会福利政策一直被当成工具使用。 • 法学：法律是一种社会控制的工具。 • 政治学：注重对工具的政治属性的研究，是政府 的手段。
1.1 研究的兴起与发展
80年代 胡德《政府工具》（ 1983， 1986） 90年代 彼得斯和尼斯潘《公共政 策工具》（1998） 近几年 政策工具研究开始盛行 大本营： 德国、荷兰、 美国。 陈振明
3.4 信息性工具
定义：政府不直接作为，而是通过提供一定的信息 发动标的群体的行动来解决政策问题的活动方式。 形式：行政指导；各种信息发布；认证；意识形态; 仪式、象征等 特征：间接；弹性；知识的作用 优势：成本最小化；持久的行动；公众自由度大 缺陷：有时候无效;直接效果差 适用条件：政府行动意愿强但资源匮乏；市场或社 会意愿不强但行动能力强
2.3管制
建立规则的作用是强制而不是诱导；当然， 并不是说二者之间存在绝对的界限 与激励的方法相比，建立规则的方法在很多 情况下更容易造成效率损失，但在一定条件 下，建立规则的方法可能是最好的方法。
法律性规则 为建立制度框架而制定 的规则。目的：
• • • • 维护公共物品的供给 防止外部成本的产生 消除信息不对称 如宪法、合同法、民法
3.3 经济诱因性工具
定义：政府依靠经济诱因引导目标群体采取某种行 动来解决政策问题的活动方式。 形式：税收；直接／间接支付或补贴；费；券；担 保；合同；贷款；产权确定和交易 特征：间接；一定的弹性；经济利益的变更方式； 充足的经济资源 优势：局部资源配置效率的优化；标的群体的动力； 阻力小 缺陷：整体资源配置效率的扭曲；可能的腐败；财 政压力大 适用条件：政府行动意愿强且经济资源充足；市场 意愿不强或能力有限
拍卖或招标
• 应用于共有的自然资源开采权分配中
2.2 经济性诱导
与市场手段相比，补贴 和税收是一种更具干预 性的政策 补贴和税收可以诱导而 不是命令人们采取某种 行为，因此，它是一种 干预和市场兼容的政策 形式。 方式
• 供给方税收 • 供给方补贴 • 需求方补贴 • 需求方税收
供给方税收
2.1市场机制
基本考虑：
• 如果市场失灵不是某一 解放市场 种公共政策问题的固有 特征（不存在市场失 创造市场 灵），那么，建立（或 者重建）市场就成为一 种潜在的方案。 激励市场 • 并不等于简单地允许私 人交易。为了建立市场， 政府通常需要扮演更加 积极的角色。
（2）创造市场
3.5 自愿性（市场与志愿性）工具
定义：政府不作为，而是依靠市场机制或自愿性组 织机制来解决政策问题的活动方式。 形式：市场；团体自治或自我管制；志愿性行动； 慈善组织等 特征：间接；弹性；“看不见的手”或利他主义； 优势：资源配置效率的优化；政府成本最小化；公 众自由度大 缺陷：市场失灵和自愿行动的稀缺；政府责任的逃 避； 适用条件：政府行动意愿弱或资源匮乏；市场或社 会意愿强且行动能力强