土地利用总体规划与城市规划协调探讨土地利用总体规划和城市规划是土地利用管理和城市规划管理的法定依据。

但由于二者分属不同部门编制，在开展背景、成熟程度、规划年限、编制方法等方面存在诸多差异，导致规划之间矛盾突出，严重影响其有效实施和管理，成为实现土地资源可持续利用和城市健康持续发展的重要障碍。

一、土地利用总体规划与城市规划编制现状我国的城市规划工作开展较早，新中国成立后为适应国家建设需要，从20世纪50年代就开始编制城市规划。

在长期大量的实践中，我国的城市规划将国外优秀的规划理论与本国实际情况相结合，总体上规划编制水平较高，规划的科学合理性与可行性较强。

与城市规划相比，我国土地利用总体规划起步较晚，理论和实践都存在一定程度的欠缺。

目前编制土地利用总体规划和基本法律依据有《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等。

此外，国家土地行政主管部门还相继出台了一系列与土地规划有关的重要规定、规程、标准和文件，对土地利用总体规划的编制起了极大的促进作用，规划工作取得了显著成效。

但由于规划方法尚未形成完整的理论体系，技术规范和标准暂未统一，规划管理力度不够，规划在土地管理中的作用未能充分体现。

二、土地利用总体规划与城市规划相互关系分析（一）土地利用总体规划与城市规划的一致性土地利用总体规划和城市规划都是将土地作为主要规划对象，通过对土地利用现状结构进行全面分析和研究，结合当前实际情况和发展目标，因地制宜，统筹安排各类用地，以实现土地资源在各部门间的合理配置和高效利用。

二者在实现土地资源的永续利用和城市的持续健康发展方面是一致的，其核心是土地资源的科学利用和有效保护。

（二）土地利用总体规划与城市规划的矛盾剖析虽然土地利用总体规划与城市规划在编制依据、规划对象、核心内容等方面相对一致，但从目前的实施状况看，二者在很多方面还存在差异，产生了一系列的矛盾，具体表现在：1、规划编制的出发点和目的不同土地利用总体规划以保护土地资源与保障发展为出发点，强调保护耕地特别是基本农田，实现耕地占补平衡的数量与质量并重，正确处理资源保护与经济建设的关系，严格控制非农建设占用农用地，节约集体用地，确保土地的有效供给，而城市规划是从城市用地需求出发，立足于城市发展和用地的空间布局和结构，并引入多方要求。

因此，相对于土地利用总体规划，城市规划的编制更多地偏重于发展，在保护资源环境的基础上，为发展提供尽可能多的选择自由，并留有充分的余地和多种可能性。

在编制规划时，就不可避免的导致两者在确定城市空间结构布局和用地规模方面产生分歧。

2、规划期限不一致，编制不同步土地利用总体规划具有长期性，一般为10年至15年，要与土地利用有关的重要经济和社会活动紧密结合，并对土地利用做出远景预测，制定长远的土地利用方针、政策和措施，并将其作为中、短期土地利用计划的基础，近期规划一般为5年。

城市总体规划的期限一般为20年，同时可以对城市未来发展的用地布局提出设想。

此外，两大规划的基期年经常不一致。

编制上的不同步，使得两者对城市发展和用地需求作出不同预测，规划内容出现脱节，导致经济社会发展无所适从，出现盲目攀比经济增长速度，延粗放土地利用方式，土地资源破坏、浪费严重，并给生态环境带来恶劣影响，违背了可持续发展的原则。

3、用地分类标准存在差异，统计口径和范围不一致以往实行的土地利用总体规划主要采用的土地分类标准是全国农业区划委员会颁布的《土地利用现状调查技术规程》中的土地利用现状分类，分类标准侧重于土地用途；城市规划用地分类主要则是采用建设部1991年发布实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》和1994年施行的《村镇规划标准》等。

由于两大规划依据的用地分类标准的侧重点不同，导致用地分类的具体内容不同，统计口径和范围不一致，土地利用总体规划以行政区划为范围进行统计，城市规划则以城市规划区为统计范围，且土地利用总体规划和城市规划的用地基础数据来源不同，直接影响到数据的可比性和统一性，使二者在协调衔接上产生巨大困难。

2007年8月，我国颁布了新的土地利用分类系统《土地利用现状分类》，土地利用总体规划和城市规划用地分类标准差异的状况可有望改善。

但在当前新一轮土地利用规划编制中，基期数据仍采用过度时期分类，因而存在其与新分类的相互衔接转化这一问题，从而加大了规划编制的难度。

4、规划编制工作路线不同土地利用总体规划的编制采用从总体到布局、从上到下、逐级进行的基本方法，而城市规划基本上是从上到下与从下到上相结合的工作路线，土地利用总体规划具有很强的控制性，强调对土地特别是耕地的保护，不得因建设需要而降低耕地的保有量，耕地占有指标有严格的数量控制。

城市规划的编制则偏重城市的长远发展，根据城市用地发展方向和需求确定土地利用结构和布局。

编制的工作路线和侧重点不同，造成土地利用总体规划和城市规划在建设用地结构、人均建设用地等指标的不一致，城市规划的建设用地需求量大于土地利用总体规划所确定的计划控制指标。

（三）土地利用总体规划和城市规划协调的必要性随着国民经济和社会的迅速发展，城市化进程的加快推进，许多城市的用地规模突破了原有的规划控制指标，土地利用总体规划与城市规划之间的矛盾也日益凸显，在一定程度上制约了城市健康发展。

值此新一轮的规划编制之际，为实现我国可持续发展的战略目标，合理利用和有效保护土地资源，达到经济、社会、生态、效益的统一，对两者进行科学有效的协调和衔接显得尤为重要。

三、协调内容（一）城市性质的确定城市性质是城市建设的总纲，体现了城市最基本的特征和城市总的发展方向，其确定有利于合理控制城市发展规模，是充分发挥城市作用的重要前提。

确定城市性质和功能是城市规划的主要重务之一，要根据城市在社会经济中所处地位、所起作用而定，同时也受自然资源条件等客观因素的制约，尤其是土地资源。

由于城市性质对城市规模具有决定性的影响，编制城市规划时，土地行政主管部门必须参与确定城市性质，同时注重与土地利用总体规划中的有关内容相协调。

（二）城市规模的预测协调1、科学预测城市化水平目前描述城市化水平的常用指标有人口比例指标和土地利用指标，其中人口比例指标系指城市人口占总人口的比例，由于土地利用总体规划和城市规划存在对城市人口界定及土地利用分类等方面的不一致，因此要科学地预测城市化水平，应当统一人口测度范围和用地分类标准，考虑用综合指数测试城市化水平。

2、城市人口规模的确定在人口统计口径上，土地利用总体规划与城市规划应采用同一部门（如统计局）的调查统计数据。

人口统计口径和范围的一致，使得测定的城市人口规模也相应一致，从而能够合理地确定规划人均建设用地等指标，科学预测城市规模，促进规划的协调衔接。

3、城市用地规模的确定用地规模确定的关键在于规划建设用地指标的确定。

然而两大规划编制所依据的规划建设用地标准不同：土地利用总体规划对建设用地占用农用地和人均建设用地指标实施严格的控制；城市规划对于用地指标则由另一套标准衡量，并且具体确定的指标通常大于前者。

因此，要使土地利用总体规划与城市规划在确定用地规模上相协调，就必须在规划建设用地标准上协调一致。

（三）城市用地布局和用地发展方向的确定城市规划中城市用地布局和发展方向的确定涉及到工地、能源、交通、地质、环境等各种因素，而土地利用总体规划中的用地布局及发展方向虽亦涉及上述问题，但更强调的是耕地保护问题。

根据我国国情，保护耕地应作为选择城市发展用地时首先考虑的问题。

因此，土地利用总体规划与城市规划在确定城市用地布局和用地发展方向时，应遵循以下原则：在地制宜，切合城市用地实况和未来发展方向；在保护农用地尤其是耕地的前提下，全理选择城市发展用地，优化用地结构与布局；提高土地利用率，节约集约用地，控制外延发展；坚持可持续发展战略，注重土地整理和复垦，实现土地资源的永续利用。

（四）城市边缘区用地的合理安排作为城市和农村的过度地带，城市边缘区以具特殊的区位使之成为两个规划所共同关注的焦点，它在土地利用方面具有特殊性，也存在许多矛盾。

为实现土地资源的持续利用。

合理安排边缘区用地成为规划协调的又一重要内容。

具体包括以下几个方面：一是要加大规划管理的力度，划定城市建设用地区域的界限，防止城市盲目扩展，以有效利用土地和切实保护耕地为出发点，合理安排边缘区用地结构：一是根据当前发展水平，综合考虑长远利益，确定各业用地需求量，实现土地资源在各部门间的合理配置，有效控制非农建设占用地数量，防止土地资源的浪费；二是在安排用地过程中注重统筹城乡发展，协调城乡关系，充分发挥城乡边缘区的“边缘效应”，促进城市的健康持续发展。

（五）耕地的占补情况城市在发展过程中不可避免地要占用土地甚至耕地，且两大规划存在前述出发点和目的的诸多不一致，因而耕地的占补情况成为两者协调内容之一。

为了保证耕地总量的动态平衡，必须要实现耕地占补平衡，被占用地耕地主要通过土地开发、整理和复垦三种方式得到补充，此外，在实施补充分措施时要注意与当地实际状况相结合，使之符合土地资源保护要求和城市发展方向。

四、协调措施（一）加强两个规划编制部门间的协作，实现规划的同步编制土地利用总体规划和城市规划分属土地管理部门和城市规划部门编制，且两个部门编制规划的出发点和侧重点有所不同。

要做到二者的协调统一，就应当加强部门间的协作和沟通，使两大部门紧密配合，优势互补，从而实现两大规划的同步编制。

建议土地管理部门和城市规划部门将交叉的职能并轨，并统一编制的某期年和规划年限，做到同步编制。

（二）加强建设用地总量控制和用途管制加强建设用地总量控制和用途管制是协调两大规划的有效途径，具体表现在：城市发展用地规划要以土地利用总体规划确定的用地结构调整为依据，发展用地规模和控制范围不得突破土地利用总体规划对城市发展用地的计划控制指示，建设用地应尽量少占或不占耕地，对占用量进行严格控制，同时应加大土地开发整理力度，实现土地资源的高效利用，且必须符合土地用途管制要求。

对开发利用不合理的土地，要遵循可持续发展的战略原则，根据规划要求作出相应更改或调整。

（三）改进规划工作路线和技术方法由于土地利用总体规划采取自上而下的规划方法，计划性和控制性很强，总体调控有余而局部协调不足。

为确保规划的成果切实落到具体区域，因此建设规划体制由“自上而下”转为“上下结合”，并在横向上实施监控，增强规划的可操作性，同时要注重弹性规划方法在土地利用总体规划和城市规划编制中的应用，从而使两大规划更好地协调衔接。

（四）完善相关法律法规体系从现行法律法规体系看，《城市规划法》、《城市规划编制办法》等一系列的法律法规为城市规划的编制产施提供了有力的法律支持。

然而对于土地利用总体规划而言，其法律属性虽然一再被强调，但却无相应的专门法律对此进行保障，可见二者在法律地位上处于罗为不对等的状态，从而进一步增加规划实施管理的难度。