・领导经济决策论坛・电子政务及其发展中的政策法律问题王学成(广东省人民检察院副检察长、西南政法大学诉讼法博士生,广东　广州　510623)孙占利(广东商学院法学院讲师,广东　广州　510320)[内容提要]电子政务在近几年取得了很大的发展,本文介绍了电子政务的发展概况,分析了电子政务的内涵和功能,并针对电子政务发展中的政策法律问题进行了剖析,提出应当采用相应的政策法律措施来推动电子政务的进一步发展。

[关　键　词]电子政务;电子政府;政策;法律[中图分类号]F49　[文献标识码]A　[文章编号]1000-6249(2003)07-0021-04 一、电子政务的发展概况我国电子政务起始于20世纪80年代中期中央和地方党政机关所开展的办公自动化(OA)工程,随着计算机和信息网络技术在一些行业和地区得以初步应用。

1993年底我国启动了“三金工程”(即金桥工程、金关工程和金卡工程,后来又出现了金税工程和金盾工程),在有关行业和领域初步建立了信息化办公网络,可以说是电子政务的基础应用阶段。

到90年代末期,由于信息网络技术的迅速发展和信息基础设施的不断完善,电子政务。

1998年4月,青岛市在互联网上建立了我国第一个严格意义上的政府网站“青岛政务信息公众网”。

1999年1月, 40多个部委(局、办)的信息产业主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”,其目标是实现各部委和各级政府部门上网。

截止到2001年1月底,以gov1cn为结尾注册的域名总数达到4722个,占国内域名总数的4%;已经建成的WWW下的政府网站达3200多个,70%以上的地市级政府在网上设立了办事窗口。

2001年3月全国人大通过的《国民经济和社会发展十五计划纲要》确定了“以信息化带动工业化”的战略决策。

与“九五”计划中主张“以信息产业推动国民经济发展”不同,“十五”计划中提出“以信息化带动工业化”。

从“九五”的“推动”到“十五”的“带动”,明显加强了“信息化”在国民经济中的地位和作用。

各省市也相继提出“数字化北京”、“数字化上海”等“电子政务”计划。

2001年6月1日,海关总署、外经贸部、国家税务总局、中国人民银行、国家外汇管理局、国家出入境检验检疫局、国家工商行政管理局、公安部、交通部、铁道部、民航总局、信息产业部等12个部委共同参与的“中国电子口岸”在全国各口岸推广实施。

“中国电子口岸”将上述部门分别管理的进出口业务信息流、资金流、货物流等电子底账数据集中存放到公共数据中心,在统一、安全、高效的计算机物理平台上实现数据共享和数据交换。

国家各行政管理部门可根据执法和管理需要进行跨部门、跨行业的联网数据核查,企业也可在网上办理各种进出口相关手续;北京市工商行政管理局建立的电子政务平台———红盾315网站,可以在网上办理专项审批、网上注册与年检、网上经营者身份及经营行为合法性认证、经营性网站名称备案核准、域名备案登记等业务。

从国际层面上看,美国是较早发展电子政务的国家,也是电子政务最发达的国家之一。

1993年,克林顿政府在建立“国家绩效评估委员会”(N PR)时,就提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端,构建“电子政府”成为政府改革的一个重要方向。

1995年5月,克林顿签署《文牍精简法》(也称《政府纸张消除法案》),要求各部门呈交的表格必须使用电子文件形式,规定到2003年10月全部使用电子文件,同时酌情使用电子签名。

1996年,美国政府实施“重塑政府计划”,要求联邦机构最迟在2003年全部实现上网,使美国民众能够充分获得联邦政府掌握的各种信息。

2000年9月,美国政府开通“第一政府”网站(www1firstgov1gov)。

美国政府的网站能够提供27种功能,主要是办公室电话、办公地址、在线报刊、在线数据库以及外部网站链接、外语翻译、个人隐私政策、广告、安全特性、免费电话、技术服务等。

目前,电子政务被列为世界“信息高速公路”五个应用领域中的第一位。

①二、电子政务的内涵及功能(一)电子政务的内涵关于电子政务的内涵,可以说是众说纷纭。

从目前的研究看,代表性的主要观点有以下几种:11根据研究此问题的西方学者下的定义,所谓建立电子政府,实质上就是把工业化模型的大政府———特点是集中管理、分层结构、在物理经济中运行———变为新型的管理体系,以适应虚拟的、全球性的、以知识为基础的信息经济,同时也适应社会的根本转变。

这种新型的管理体系就是电子政府,其核心是:大量频繁的行政管理和日常事务都通过设定好的计算机程序在网络上实施,大量决策权下放给团体和个人,政府重新确立其职能。

②21电子政务是政府在国民经济和社会信息化的背景下,以提高政府办公效率,改善决策和投资环境为目标,将政府的信息发布、管理、服务、沟通功能向国际互联网上迁移的系统解决方案。

同时也提供了结合政府管理流程再造,构建和优化政府内部管理系统、决策支持系统、办公自动化系统,为政府信息管理、服务水平的提高提供强大的技术和咨询支持。

实施电子政务最终的目标就是建立电子政府。

③31电子政府是政府管理信息化建设下的子概念,俗称“政府上网”,它的主要含义是:政府从网络上获取信息,推进“网络信息化”;政府信息服务,即政府在网上设有自己的网站和主页,向公众提供非保密政府信息的检索服务,以使“政务公开”;指电子化的政府服务,建立网上服务系统,使政务在网上与社会公众互动处理,即“电子政务”;使“政府采购电子化”,即电子商业用于政府。

④41李磊、程文浩认为,电子政务主要包括三个组成部分:一是政府部门内部的电子化和网络化办公;二是政府部门之间通过计算机网络而进行的信息共享和实时通信;三是政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。

具体地说,目前各级政府部门所广泛使用的办公自动化系统,属于第一类电子政务的范畴;国家最近建设完成的“三金”工程和电子口岸执法系统是第二类电子政务的典型例子。

政府部门通过自己的互联网站发布政务信息,以及进行网上招标、网上招聘、接受网上投诉等,则属于第三类电子政务的范畴。

一个完整的电子政务系统,应当是上述这三类系统的有机结合。

⑤上述观点基本上反映了电子政务的内涵。

但严格说来,“政府上网”、“电子政府”以及“电子政务”具有不同的涵义,有必要在起始阶段对其做出区别。

本文认为,“政府上网”源于在原中国电信的推动下,由40多个部委(局、办)的信息产业主管部门共同倡议发起的“政府上网工程”,其目标是实现部委和各级政府部门上网,故其核心是“上网”,侧重于电子政务的信息网络应用;“电子政府”的核心是通过信息网络技术的应用改造政府,实现向信息网络时代的政府转型,进而实现政府工作方式和管理体制改革。

电子政务则强调动态的政务处理,强调在政务处理中与其他主体的互动交流。

电子政务有狭义和广义之分,狭义的电子政务是指电子政府应用信息网络所进行的政府管理和服务活动,广义的电子政务的主体不仅包括政府机关,还包括权力机关、司法机关,在我国还可能包括纪检和政协。

(二)电子政务的功能朱　基在一次科技知识讲座中发表了讲话并指出:“信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势。

推进电子政务建设,对于提高国民经济总体素质,提高现代化管理水平,加强政府监管,提高行政效率,开展反腐倡廉等,都具有重要意义。

中央各部门和各级政府都要高度重视这项工作。

领导干部要加强信息化知识的学习,充分利用信息化手段加强政府有效管理,促进政府职能转变,提高政府办事效率和管理水平,促进政务公开和廉政建设”。

⑥这实际上就是对电子政务功能的精要概括和总结。

为什么电子政务具有上述功能呢?以广东省实施电子政务为例,广东省“今年建成的全省统一电子政务专网平台,将全面实现省市各级政府部门办公网互联,初步实现公文网上交换和电子邮件交换。

另一方面,我省将加强政府与社会的沟通,推进政务公开,并在广州、深圳、珠海、东莞、江门、佛山市以及广州市的天河区、南海市等地区逐步开展‘一站式’电子政务试点,提高政府网上为民服务的水平和质量。

按计划,上半年我省将基本连通省委、省政府、省人大、省政协和省纪委五套班子,连通21个地级以上市和顺德市、南海市政府,年内连通省政府组成部门和直属单位,实现省市之间、部门之间的公文网上交换和电子邮件交换,同时能保证政府办公网与互联网的物理隔离,确保信息安全”。

⑦在电子政务中,公众可以通过政府网站了解政务信息,通过BBS发表对有关政策或问题的意见或建议,通过向有关部门发电子邮件的提供决策意见、进行投诉或反映情况,也可以以参加“网络听证会”等方式反映民意、参与制定政府的方针政策。

电子政务能够有效地改变了政府管理的单一模式,即由自上而下的科层制和金字塔式结构为特征的传统政府扁平化为双向或多向互动,使行政管理走向政务公开,提高了政府决策、管理和服务的透明度,促进了决策的民主化,改善了政府形象,提高了政府办公效率,增强了决策的科学性。

有助于促进转变政府职能和加强廉政建设。

三、加强电子政务的政策法律环境建设,促进电子政务的发展以信息化带动工业化的战略决策无疑将大力推进电子政务的发展进程,电子政务功能的逐步实现也将会进一步地推动电子政务的深入发展。

但在发展我国电子政务的过程中也必然存在一些问题,需要根据这些问题的性质,分别运用政策或法律手段予以解决,以促进电子政务的发展。

(一)运用法律手段,促进电子政务的发展我国在电子政务的立法方面严重滞后,目前只有《关于维护互联网安全的决定》、《保密法》及《互联网保密管理规定》等可以适用于电子政务,《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》等许多关于互联网在商务领域应用的立法并不能适用于电子政务。

而在国外,日本政府为了实施“e-日本”的构想,将制定《IT基本法案》等新法律和修改各种过时的法律置于最优先地位。

在美国有《政府信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规,在德国有《信息和通讯服务规范法》,俄罗斯有《联邦信息、信息化和信息保护权》,在英国有《政府信息公开法》等等。

这些法律对政府信息化发展起着重要的保障和规范的作用,甚至成为电子政务发展的制度基石。

“事实上涉及政府信息的立法,范围十分大,它涉及:政府信息公开方面的法律制度:如政府信息公开法、政府公报法、行政程序法。

政府信息保护方面的法律制度:如个人资料、隐私保护法、国家保密法、商业秘密法。

政府信息存贮管理与内部传递方面的法律:如统计法、档案法。

政府信息获取方面的法律:主要涉及政府因行使管理权力所向人民强制获得同意取得的相关信息的法律制度”。

⑧从我国目前情况来看,由于在过去一直强调的是政府如何对信息进行保密而非信息披露,所以存在信息披露不充分的问题。

而信息披露又涉及保密信息范围的界定和如何在互联网环境下实现信息的保密等问题。