开国规模——甲、里、州、县朱元璋在贵州设“都指挥使司”,在云南设“承宣布政使司”，似乎是“例行公事”，实际上不但不是例行公事，而且充分显现了他本人和他的左右的政治能力与责任感。

辛亥以前的中国历史，没有真正的革命，只有朝代的更换。

有些新朝代比旧的好，有些新朝代与旧的如出一辙，或甚至更坏。

明朝比元朝好。

好在什么地方?好在把元朝的官制、军政、财政、教育、经济，改进了很多。

就官制而论，在地方政府与中央政府两方面都有更张。

县以下的机构，在元朝有所谓“社’，以五十家为单位，设一个社长。

在明朝，是以十家为单位，称为甲，设一个甲首。

十个甲，成为一里，设一个里长。

里长任期一年。

城内的里，称为坊；近郊的里，称为厢。

坊长和厢长的职权，与里长相同：一方面帮助执行中央与省府州县的政令，一方面领导本里的公益事业，兼为无形的仲裁法庭法官，解纷息讼。

比起元朝之只有“劝农”的社，进步多了。

县的一级，明朝和元朝比起来，值得注意的是人员减少：减去了县尹之上的“达鲁花赤”，与县尹之下的“尉”。

县尹改称“知县”，由从六品降为正七品。

知县以下，设县丞、主簿、典史各一人。

元朝的县，设典史二人。

元朝的中级县与下级县，不设县丞。

明朝的中下级县则不仅不设县丞，有时候连主簿也省了(倘若户口不及二十个“里”)，事务统由典史兼办。

县之上，有府有州。

元朝的府，分为总管府(路)与“散府”(府)二种，总管府的汉人长官称为“总管”，散府的汉人长官称为知府。

总管与知府之上，均有蒙古人或色目人充任“达鲁花赤”。

明朝把达鲁花赤裁了，“路”一律也称为“府”，元朝的总管是正三品，知府是正四品，明朝的知府一概是正四品。

元朝总管府的属官，有同知、治中、判官、推官、经历、“知事”，照磨、译史(翻译官)、儒家教授、学正、学录、蒙古教授、医学教授、阴阳教授、司狱、丞，平准行用库大使、副使，织染局局使、副使，杂造局大使、副使，府仓大使、副使，惠民药局提领，税务提领、大使、副使，[管理户籍的]录事司录事、司候、判官、典史。

户口少于二千家的总管府，与一般的“散府”，官员较少。

明朝把知府衙门的官员，减少到寥寥可数：同知、通判、推官、经历、照磨、检校、司狱。

推官以下，每职均只一人。

经历与照磨，约略相似于今天的文书主任与收发，检校很像今天的校对与监印。

二一、州、省有一些元朝的“散府”，到了明朝，被降为“州”。

元朝的州，分为上中下三等。

上等州设达鲁花赤、州尹、同知、判官、知事、提控案牍。

中下等州不设知事，而设“吏目”。

下等州不设提控案牍。

明朝的州分为两等：一等的叫做直隶州(直属于省的州)，原则上与“府”相等，但官员于知州以下仅设同知、判官、吏目。

知州的官阶是“从五品”，比知府低一级半。

元朝的州尹，是“从四品”。

明朝的二等州，叫做“属州”(属于府的州)，在原则上与县相等。

府以上的机构，住元朝叫做“行中书省”、“行枢密院”、“行御史台”，简称为“行省”、“行院”、“行台”。

这三样机构的管辖区域并不一致。

行省约略等于明朝的省，而数目较少。

行院视军事的需要，因时因地而设。

行台的设置，除了江南与陕西两处以外，其他无规律可言。

元朝而且有所谓“中书分省”、“枢密分院”(不曾有过“御史分台”)，其临时性与“代表中央”的色彩，较之行省与行院更为浓厚。

行省、行院、行台，也本是中央机构在地方上的办事处，并非地方政府。

中央的丞相、平章政事、参知政事、知院等等，可以兼行省的丞相、参知政事、知院等等。

中央也可以在行省另设丞相以下的雷同于中央的官，而并不派遣中央官兼任。

很显然的一种后果，便是行省行院变成尾大不掉。

虽则丞相在行省很少设置，而平章政事、参知政事等等，或此或彼，或多或少，是常设的。

行院呢，也常有所谓知院、同知、副枢、佥院等等。

行台呢，也有所谓御史大夫、御史中丞、侍御史、治书御史等等。

全国又分成二十二“道”，每道设提刑按察使及其属官。

在元世祖至元二十八年以后，提刑按察使改称为“肃政廉访使”。

明朝在洪武九年以前，沿袭元朝的行省制度，不曾有多大改革；到了洪武九年，便一举而创立十二个“承宣布政使司”，以代替元朝的行省。

(其中的一个，叫做“北平承宣布政使司”，在明成祖永乐元年改称为“北京”[直辖区]；明英宗正统年间，把“北京”改称为“京师”，所谓北京与京师，均兼指北京城及其直辖区，老百姓为了避免混淆，称北京城为京城或京师，称它的直辖区为“北直隶”。

原来的南京所直辖的“直隶”，被老百姓称为“南直隶”。

)洪武九年的十二个承宣布政使司，是①浙江、②江西、③福建、④北平、⑤广西、⑥四川、⑦山东、⑧广东、⑨河南、⑩陕西、⑾湖广、⑿山西。

洪武十五年，增设云南；永乐元年，减去北平；永乐十一年，增设贵州。

于是，明朝的省定了型：直至清兵入关为止，明朝有两个直辖区(京师与南京)，也就是两个直隶，十三个省。

二二、布政使司、分守道；按察使司、分巡道明朝的“承宣布政使”，不是中央官，而是最高的地方官。

每一个承宣布政使的辖区，称为“承宣布政使司”，简称为“布政司”，而不称为‘行省”。

在正式的文件中，为了避免“行省”两个字，地名下面加上“等处”。

例如，江西“行省”，被称为“江西等处布政使司”。

所有的布政使，不分左右，官阶概为“从二品”，不像元朝之有时以中央的正一品丞相与从一品平章政事，派到行省来，或另派“专任”的行省丞相与从一品行省平章政事。

元朝尚右，明朝尚左。

元朝在行省的编制上有所谓“右左丞相”，与“右左平章政事”，等等，并不填满。

明朝的每一个布政司，在编制上有左右两个布政使，与从三品的左右两个“参政”(参知政事)，以及无定额的从四品左右参议，——事实上也不填满。

元朝的行省衙门，等于是小规模的中书省(行政院)。

明朝的布政司衙门，除了参政、参议而外，属官仅有经历、都事、照磨、检校、理问、副理问、提控案牍、司狱、库大使、副使、仓大使、副使，与四个局(杂造、军器、宝泉、织染)的大使、副使，共只二十个人而已。

(官下面的胥吏，未计在内。

)每一个布政使司，有“督册道”若干人，“督粮道”一人，“分守道”三人至八人。

“督册道”无定额，有设有不设。

督粮道很重要，差不多是今日的粮食处长，不过在任务上是专管征收田赋，不管增产，分守道，无甚实权，是府省之间的一种催办公事的人。

大省如“湖广”(包括今日的湖北湖南二省)，设有分守道八人，驻在武昌、郧阳、澧州等处，称为“武昌道”、“下荆南道”、“上荆南道”等等。

小省如山东，仅设分守道三人，称为济南道、东兖道、海右道，都驻在省城。

这些道员，均由布政司的参政参议兼任。

布政使所主管的是民政。

司法也管，但主管司法的是提刑按察使。

因此之故，布政使的属官之中有所谓“司狱”；提刑按察使的属官之中，也有“司狱”。

把司法和民政完全划分，在中国的历史上，是国民政府奠都南京以后才开始推行的事。

明清两朝及其以前的中国人，没有这个司法与民政划分的观念。

知县与知府均“兼管司法”。

布政使因此也多少有点司法权力。

但是，提刑按察使在司法范围内是一省的最高负责人(差不多等于今天的高级法院院长)，而且兼有一部分的监察权力。

明朝有十三个提刑按察使，与承宣布政使平行，而官阶略低：正三品。

提刑按察使的衙门及其辖区，称为“提刑按察使司”，简称“按察司”。

司里有若干正四品的副使与正五品的佥事，兼任本省的“分巡道”。

分巡道的衙门称为“按察分司”。

有时候“分巡道”本人，也被老百姓称为“分司”。

全国共有四十一个“分巡道”，但是各布政使下而的“分守道”却有六十个之多。

二三、巡抚、总督明朝在洪武年间没有巡抚与总督。

最初的一个巡抚，发表于永乐二年(1404年)。

明成祖委派了一个职司监察的七品官“给事中”雷填，“巡抚广西”。

所谓巡抚，在当时只是中央官的一种临时工作，而并非固定的官职，更没有如同清朝一样，变成了事实上的省级最高长官。

明宣宗宣德年间以后，巡抚才渐渐地多起来。

到了明朝末年，差不多每省均有，但是辖区有大有小，并不与布政使的辖区相吻合，而且在职务上也是偏重军事，常常在官衔上加了“提督军务”，或“赞理军务”的字样。

最初的一个总督，似乎是明景帝景泰元年(1450年)所发表的“总督湖广贵州军务”王来。

王来那时候已经以“都察院副都御史”的资格，“巡抚河南等处”。

总督是他的一个临时兼衔，为了便于调发节制湖广与贵州的兵讨伐造反的苗民。

第二个最早的总督，是景泰二年的“总督漕运，兼提督军务，巡抚淮扬庐凤四府、徐和滁三州”王竑。

王竑正如王来一样，集巡抚与总督二衔于一身。

他们两人的本职，也均是“都察院副都御史”。

所不同的，漕运是一种经常的政务。

因此，漕运总督便成了固定的官职，直至清朝末年。

其他各地的总督，以后越来越多，大都是为了军事上需要有一个官，来节制两省或两省以上的兵员与粮饷。

崇祯年间的内忧外患纷至沓来，总督因此也特别多。

明朝的巡抚与总督，均没有什么特别的官阶。

他们的官阶大小，以各人的本职为定。

倘若某人是“副都御史”，那末，他仍是正三品，不因兼了巡抚或总督而升高一级或半级。

到了清朝，顺治十年以后，巡抚与总督不再是出巡的或出征的中央官，而是“加”上中央官衔的“外官”了。

总督所“加”的官衔，在康熙三十一年被明文规定：兵部左侍郎或右侍郎，兼都察院右副都御史。

倘若本人已当了任何一部尚书，则一律称为兵部尚书。

巡抚所“加”的官衔，在雍正元年也获得规定：各部侍郎出身的，加衔为“兵部右侍郎、都察院右副都御史”；不是侍郎出身而当到内阁学士的，只加“右副都御史”，不加“兵部右侍郎”。

再其次，只当过四品京堂、按察使，或左佥都御史的，只能加一个“右佥都御史”。

这些规定，其后有过不少次的修改。

但是，官阶相当固定。

直至宣统之时，清朝的总督是“从一品”，巡抚是“从二品”。

总督在咸丰以前，兼管军民两政，是巡抚事实上的上司；咸丰以后，巡抚的权力被提高，与总督形成“分省而治”，总督只能在所驻的一省握有全权，倘若这一省已裁去巡抚。

二四、都指挥使洪武年间，各省既无巡抚，亦无总督，最高的军事负责人是“都指挥使”。

都指挥使的衙门及其辖区，均称为“都指挥使司”。

这都指挥使司与承宣布政使司、提刑按察使司，并称为“三司”，分别主管一省的军政、民政与监察。

都指挥使的辖区，与布政使的辖区并不吻合。

例如，在洪武八年，十三个都指挥使司之中，有一个辽东都指挥使司，而当时并无“辽东省”。

洪武十四年，增设贵州与云南都指挥使司与一个所谓“中都(开封)留守司”。

洪武二十年，再添一个“大宁(热河平泉)都指挥使司”。

加起来，一共是十七个。

在这十七个都指挥使司之中，浙江、辽东、山东，属于左军都督府；云南、贵州、四川、陕西、广西，属于右军都督府；中都、河南，属于中军都督府；湖广、福建、江西、广东，属于前军都督府；北平、山西、大宁，属于后军都督府。

此外，又有三个“行”都指挥使司，地位略低，一在福建，管建宁、延平、邵武、汀州、将乐；一在山西，管大同、蔚州、朔州；一在陕西，管今日甘肃的武威、张掖、酒泉，以及青海的西宁一带。