CPA评论提高政府公共服务能力的思路选择沈荣华(北京) 现代各国政府事实上都面临一种无法回避的挑战:社会公众希望政府能提供更多更好的公共服务;另一方面又希望政府避免公共开支过大、在不加重税费的前提下提供更多更好的服务,这就对政府服务能力提出了更高要求。

我国现阶段比以往更加重视政府的公共服务职能,如何提高政府的公共服务能力,显得尤为重要和迫切。

本文考察分析了国内外政府公共服务模式变革的趋势及相关问题,探讨了我国市场经济条件下提高政府服务能力的思路选择。

一、国外政府服务模式变革的流行趋势政府在公共服务提供中应当居于主导中心地位,对此并无多大争议,但对于政府应当如何扮演好自己的角色,提供哪些公共服务,如何提供公共服务,则有着不同的理解和主张,在实践上经历了一个不断变化的历史过程。

在市场经济形成初期,西方国家普遍遵循自由放任原则,政府职能也较为有限。

进入20世纪,随着周期性经济危机的出现和加剧,主张由政府全面干预的凯恩斯主义应运而生,政府职能不断扩张。

战后,许多国家制定了详尽周到的福利计划,由政府提供从“摇篮到墓地”的服务,出现了所谓福利国家。

随着各国政府职能的扩张,公共支出和财政赤字也随之增长。

自80年代起,西方各国政府财政不堪重负,陷入财政危机,引起社会公众不满,而公民社会的兴起,又对政府提出更高的要求。

这些因素促使一些西方国家首先进行政府改革,并逐步扩展到其他国家,形成了一场以新公共管理为旗号的政府改革运动。

新公共管理改革的核心,是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务提供中,用于改造传统政府服务模式。

主要做法是:(1)引入市场竞争机制,利用市场主体和市场力量来执行某些公共服务项目,参与建设经营,并利用市场竞争压力,促使服务提供主体降低服务成本,提高服务质量,以实现公共服务的“准市场化”。

(2)将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织,通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式,引导非营利组织提供某些公共服务项目。

(3)在政府公共支出和提供公共服务中加强成本效益核算,实行以结果导向的绩效管理。

对于上述改革的利弊影响,国外评价并不一致,争论将会继续下去。

从成效看,新公共管理改革有助于改变传统公共服务模式的弊端,提高政府服务能力,这一点人们已有较为广泛的共识。

主要经验包括:首先,强调政府公共服务职能,并不意味着一定要扩大政府规模,也不意味着一定要增加公共支出,由政府扮演直接提供者的角色,而应当转变政府角色,扮演好“掌舵者”,而非“划桨者”的角色,起好促进者、合作者和管理者的作用。

第二,公共产品和公共服务的提供现在已不再被认为是无法分解,无法收费,无法排除他人享[作者简介]沈荣华(1955—),男,浙江桐乡人,现任中国行政管理学会公共管理研究中心主任、研究员。

中国人民大学法学院硕士,美国科罗拉多州立大学公共管理学院博士,美国德克萨斯大学公共管理学院访问学者(1992-1993)。

曾在中央部委从事政策研究工作多年,在政府体制改革、公共管理、公共政策等领域多有研究和著述,主持和承担过多项国家社科基金和部委的研究项目,著作有《政府机制》等10多部,发表论文30多篇。

用的,换句话说,公共服务并非只能由政府直接提供,其中许多是可以用市场方法加以替代的,如公共选择理论提出交易价值概念、排他性概念和消费概念,为人们重新理解公共服务,通过引入市场竞争机制来提高公共服务能力提供了新的理论依据。

第三,打破了企业管理和政府管理的隔阂,使成本效益分析、战略管理、目标管理、人力资源开发、合同雇佣制、绩效工资制等企业行之有效的管理经验,在政府实践中证明有相通之处,在某些政府服务领域也是可以参考借鉴的。

第四,新公共管理改革所产生的负面影响,如削弱政府服务公正,服务质量下降,对强势群体有利、政府责任缺失等问题,为今后改革提供了“前车之鉴”。

二、中国政府公共服务模式的转换在国外新公共管理改革趋势形成的同时,中国的政府改革也走过了20多年的历程。

按照建立社会主义市场经济的要求,中国的政府服务模式转换实际上面临着双重任务。

一方面,要转变政府职能和角色,使政府服务职能从全能型转向有限型,从直接提供者转向促进者、指导者、合作者;另一方面,要实行政企分开、政事分开、政社分开,剥离“单位办社会”的职能,同时加强政府向全社会提供公共服务的职能,使政府服务从部门型转向公共型。

1、市场化改革。

市场化改革是指通过引入市场机制和市场力量来改进公共服务提供。

从市场化改革的方向出发,政府通过打破行政垄断,逐步开放公共服务领域,降低准入门槛,在交通、通信、能源、教育、医疗、城市公用事业等公共设施建设领域,鼓励或允许国企、私企、外企和民间组织等主体以各种方式参与投资建设经营;在运作方式上引进市场竞争,采用招投标、合同承包、特许经营和项目融资等市场运作;在管理制度上,通过实行工程项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、稽察制等项制度加强规范和监管。

通过改革,引导和调动市场力量参与公共服务提供,使公共服务事业出现前所未有的大发展。

2、社会化改革。

社会化改革是指将不必要由政府承担的社会服务职能移交给社会组织,由社会组织向社会直接提供公共服务。

这里的“社会组织”,是对事业单位、中介组织、社团组织、社区组织的统称,与第三部门、非政府公共组织的涵义大体相同。

从社会化改革的方向出发,各级政府将以往由政府包揽的许多社会服务移交给社会组织,鼓励各种民间组织参与兴办公益事业和社会服务,一种以政府为主导各种社会主体共同参与公共服务提供的格局正在形成。

3、强化政府公共服务职能。

例如,按照有所为有所不为的思路,政府逐步从生产性和市场性的服务项目中退出,转向公共型服务项目;建立政府窗口服务制度;实行社会评议制度;试行政府服务承诺制;下放权力,将公共服务项目连带管理权限赋予地方政府,促成了政府间潜在竞争,调动了各级政府提供公共服务的积极性。

在政府服务模式改革过程中,许多原有问题仍待于解决,新的问题又在不断出现,有些负面影响日益显现。

一是政府的管理和监督不到位。

事实上,各种市场主体、社会主体参与公共服务的动机、能力、资源和质量有很大差异。

然而,不少政府部门将市场化改革和社会化改革当作一种推责任、卸包袱的方法,疏于管理和监督,对公共服务中的问题听之任之,使公众利益受损而得不到政府保护。

这种情况在国外新公共管理改革中也是普遍出现过,带有一定的规律性。

二是重投入轻效益。

政府部门开发某项公共服务,提供某个公共产品,往往不计成本,不大考虑是否能以较小的投入,获得最大的产出;是否能以同样的政府资源,办更多的事。

这种不计成本不重绩效的倾向,是导致政府服务成本偏高的主要原因之一。

三是盲目扩建公共服务项目。

有的一味扩大政府直接投入,超出政府财力所及,造成骑虎难下的局面;有的为了快出政绩,大举兴建超出本地财政能力的政绩工程,资金不够就想方设法集资摊派,征收税费,借贷挪用,四处举债,“寅吃卯粮”。

四是“对上负责有余,对下负责不足”。

在公共支出、政绩考核、干部奖惩等方面往往以上级为主,公众是否满意、是否认可的影响并没有占到应有比重。

五是公共服务提供结构缺位。

随着我国市场经济的发展,市场主体、社会主体、利益主体日趋多元化,多元化结构要求政府服务提供也应当与时俱进。

从现实情况看,许多现代社会所需要的政府服务未能及时跟上,如老龄人口服务、流动人口服务、农村公共服务、就业服务、贫困群体服务、信用服务、信息服务、法律服务等都存在着一定程度的缺位现象。

六是政府与社会组织的关系仍未理顺。

事业单位依然主要由政府举办,社会组织官办色彩较重,公共服务意识不强。

在资金来源上,现在事业单位和非政府公共部门的收入构成,主要是政府资助,其次是服务性收费,社会赞助和捐赠只占很小比例。

政府提供资助,给谁不给谁,谁多谁少,都有一个依据什么来区别的问题。

是依据公共服务需要,还是依据“创收”能力,或是其他标准,似找不到准确的标准依据,在实际资助上有很大的随意性。

三、改进政府公共服务的选择我国已进入全面建设小康社会的新阶段。

在新的发展阶段,政府职能转变的重点是强化公共服务职能,以促进经济社会全面协调发展。

要使这一改革目标变为现实,就必须创新公共服务提供机制,不断提高政府公共服务的能力和水平。

1、以公众为服务导向传统政府公共服务的一个主要特征,就是以行政计划替代公众意愿,以精英设计替代公众参与,忽视公众的需求和偏好,如公共项目建设安排多少由政府部门说了算,公众的影响较为有限,这种错位现象应加以纠正。

以公众为导向,就是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个根本思路选择,也是政府与社会之间正确关系的体现。

主要途径:一是扩大政府决策的公众参与。

政府提供什么公共服务,怎么提供公共服务,应当事先听取公众的意见,以公众意愿作为第一价值取向,并建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序。

而且,国内外经验表明,公众参与决策有助于提高政府服务的有效性,特别是服务受益者或付费者的直接参与至关紧要。

参与度越高,就越有利于提高服务项目的成功率。

二是政府公共服务如何应当以社会的评价为主,以服务对象的评价为主,加大公众影响比重;对直接提供公共服务的公务员,在考核上也应当加上公众评价一项内容,并根据评估结果进行奖惩。

2、引入市场竞争机制通过引入市场竞争提高政府服务效能,是现代政府服务模式转换的一个流行趋势,也符合市场经济发展的要求。

国内外经验表明,公共产品在生产和提供上是可分的,在投融资和经营管理上也是可分的;在付费和使用上,公共产品和服务的共享性和非排他性,并不意味着它们只能由政府直接提供,通过重新设计政府与市场主体的分工,是不难解决投资者收益和“搭便车”之间矛盾的;许多公共产品和服务,是分层次分范围的,是可以选择的,适用“谁受益谁付费”的原则,即较为公正,又可避免过度消费。

因此,应当扩大市场竞争的领域。

第一,在公共工程建设领域,凡是属于经营性或竞争性的项目,应当通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制,不能事先假定公营部门就一定比民营部门强,或者民营部门就一定比公营部门强,事实上,各种主体都有成功或不成功的事例,关键是要有公正规范的竞争机制。

第二,非政府公共部门的公共项目建设,有的采用非市场方法运作,如由项目使用单位自行指定项目承包方的做法,不仅经济效益低于市场方法运作,而且往往造成腐败黑洞,因此也应引入市场竞争。

第三,除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外,在教育、卫生、体育等公共服务领域,也应当营造竞争环境,利用竞争机制产生的压力促使服务提供主体不断改进服务质量。

3、营造政府与社会的协作机制根据政府与社会组织各自在公共服务中的角色定位,重塑政府与社会的合作互动关系,是公共服务改革的又一方向性选择。