经济学研究改革和完善中国金融监管体系曹凤岐(北京大学光华管理学院,北京 100871)摘 要:本文比较了各国(地区)金融监管体系的演变及变化趋势,分析了中国金融监管体制的沿革、现状和存在的问题,阐明了进一步改革与完善我国金融监管体系的必要性。
从长远看,中国应当建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。
中国金融监管体系的改革目标应当是,建立一个统一的金融监管机构(中国金融监督管理委员会)进行综合金融管理。
提出了应当分为三个阶段进行中国金融监管体系改革的建议。
关键词:金融监管;金融监管体系;金融监管协调委员会;中国金融监督管理委员会中图分类号:F83211 文献标识码:A 文章编号:100025919(2009)0420057210收稿日期:2009204210作者简介:曹凤岐,男,吉林省松原市人,北京大学光华管理学院教授。
基金项目:《金融市场全球化下的中国金融监管体系研究》(项目批准号:07J Z D0010)。
一、各国各地区金融监管体系的演变及对我们的启示 随着经济和金融全球一体化的发展,一国的金融市场成为国际金融市场的一部分;跨国银行和金融机构日益增多,跨国界的金融集团不断涌现和发展壮大;大的银行、保险和其他金融机构的业务相当一部分是国际业务。
一国的银行或金融市场发生问题会传染和影响其他国家金融市场、金融机构甚至整个金融体系,上个世纪末出现的东南亚金融危机和2008年由美国次贷危机引发的全球金融危机就是一个很好的证明。
如何防范国际金融风险、保持本国金融体系的安全与稳定变得越来越重要。
因此,金融监管变得越来越重要。
金融监管国际化是一个发展趋势①。
随着金融市场的快速发展,跨金融行业的创新产品不断涌现,传统金融领域及金融产品间的界限日渐模糊。
金融混业经营的发展趋势越来越明显。
而传统的监管制度和监管体系很难适应金融市场发展的要求,出现了很大的监管漏洞。
美国对华尔街投资银行就缺乏必要的监管,对衍生工具市场更是监管不到位,导致衍生工具泛滥,脱离了实体经济,引发了金融危机和经济衰退。
金融市场出现的新情况和新问题,要求各国金融监管体系必须作出相应改变。
在大多数国家,金融监管体系初设时所面临的市场格局随着金融市场的发展已经不复存在。
在新的形势下,监管机构的监管理念、监管目标、监管手段以及机构设置都面临挑战,如何顺应市场发展的需要,保持公正有效的监管体系是各国面对的主要问题。
目前世界各国主要存在两种监管体系,即分业监管体系和统一监管体系。
当前,在金融监管体系改革过程中,相当数量的国家和地区逐渐向统一监管体系过渡,然而目前还无法证明统一监管要比分业监管效率更高;另外,在从分业监管向统一管理的过程中还存在很多问题和障碍。
各国金融监管体制是根据本国和本地区金融市场和金融机构发展的实际情况实行不同的监管体系,而且随着金融机构和金融市场的发展变化第46卷第4期2009年7月北京大学学报(哲学社会科学版)Journal of Peking University (Philo sophy and Social Science s )V ol.46,N o.4Jul.2009而不断变化。
①下面以美国、英国和我国台湾地区金融监管体系的演变为例,研究国际金融监管体系的发展趋势及分业管理和统一管理的优缺点,作为中国金融监管体系改革的借鉴。
(一)美国仍然是分业金融监管的格局美国是以美联储(FRS)为主的各金融监管机构分工协作、分层次金融监管的体系。
对存款性金融机构(即银行、储贷机构和信用社三类)承担主要监管职责的联邦级和州级机构有6家,其中联邦级监管机构有5家。
美联储(FRS)主要负责监管州注册的联储会员银行。
1999年11月《金融服务现代化法》经国会和总统批准后,美联储又增加了作为金融持股公司伞式监管者的职能。
这样,美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的最主要和重要的联邦机构。
联邦存款保险公司(FDIC)负责监管所有州注册的非联储会员银行。
货币监理署(OCC)负责监管所有在联邦注册的国民银行和外国银行分支机构。
储贷监理署(OTS)负责监管所有属于储蓄机构保险基金的联邦和州注册的储贷机构。
国家信用社管理局(NC UA)负责监管所有参加联邦保险的信用社。
除货币监理署和储贷监理署在行政上隶属财政部外,其余3家则为独立的联邦政府机构。
美国证券交易委员会(SEC)根据1934年根据证券交易法令而成立,是直属美国联邦的独立准司法机构,负责美国的证券监督和管理工作。
除了联邦级的金融监管机构,由于美国实行双轨银行制,每个州又都设有自己的银行监管部门,通常称为州银行(DFI),主要负责对本州注册的银行,尤其是本州注册的非联储会员银行的监管。
由于几乎所有的州注册银行都参加了联邦存款保险,因此这些银行也同时接受联邦存款保险公司的监督,即同时处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。
美国的这套监管体系在历史上支持了美国金融业的发展。
然而,随着全球化的发展和金融机构综合化经营的发展,随着金融市场之间产品创新的发展、交叉出售的涌现和风险的快速传递,这样的监管体制也越来越多地暴露出一些问题,其中最为突出的就是监管领域的重叠和空白同时存在,没有一个联邦机构能够有足够的法律授权来负责看管金融市场和体系的整体风险监管状况,风险无法得到全方位的覆盖等等。
从美国的次贷危机到引起全球金融危机暴露了美国金融监管体系的严重缺陷。
那就是投资银行的高杠杆谁来监管?金融衍生产品脱离实体经济的无度的创新谁来监管?对冲基金疯狂投机谁来监管?金融机构高管人员贪婪的攫取谁来监管?从20世纪30年代以来,美国人就对其金融监管体系的两大特点争论不休:一是联邦监管和州监管并存。
这造成联邦政府与州政府在监管方面既重叠又竞争的关系。
至今褒贬不一。
二是不同联邦监管机构并存。
美国很多人认为应成立一个统一的联邦级金融监管机构。
但对于该机构应并入美联储还是并入财政部,抑或是单独成立一个独立于前两者的联邦监管署,各方人士多年以来难以形成较为一致的意见。
此次金融危机爆发后,美国金融监管体系必须进一步改革的呼声四起。
②2008年3月,美国财政部终于公布了改革蓝图。
其主要的改革建议包括一些短期和中期的改革建议,并提出了长期的概念化的最优监管框架。
美国财政部认为短期的改革措施是向中期和长期最优监管框架的一种过渡。
短期的建议主要集中在针对目前的信贷和房屋抵押市场,采取措施加强监管当局的合作,强化市场的监管等。
中期的建议主要集中在消除美国监管制度中的重叠,提高监管的有效性。
长期的建议是向着目的为导向的监管方式(objectives2based regulatory approach)转变。
坚持目标导向的监管方法,设立三个不同的监管当局:第一,负责市场稳定的监管当局。
美国财政部建议由美联储担任该职,并有责任和权利获得适当信息,披露信息,在监管法规的制定方面与其他监管当局合作,为了整体金融市场的稳定而采58 北京大学学报(哲学社会科学版)2009年 取必要的纠正措施和行动。
第二,负责与政府担保有关的安全稳健的审慎金融监管当局。
新的审慎金融监管当局可以承担目前联邦审慎监管当局,如OCC和OTS的责任,并负责金融控股公司监管职责。
第三,负责商业行为的监管当局。
商业行为监管当局应当为金融公司进入金融服务领域,出售其产品和服务方面,提供和制定适当的标准。
这样的监管方法可以在增强监管的同时,更好地应对市场的发展步伐,鼓励创新和企业家精神。
在这个监管框架下,除了以上三个监管者以外,还有另外两个监管者,一是联邦保险保证公司;一是公司财务监管当局。
财政部建议采用以目的为导向的监管方式,认为这种方式代表了未来最优的监管框架。
相比原则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式,以目的为导向的监管注重监管的目标,不再区分银行、保险、证券和期货几个行业,而是按照监管目标及风险类型的不同,将监管划分为三个层次:第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管;第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管;第三层次是着眼于和消费者保护监管相关,解决商业行为标准问题的商业行为监管。
三个层次监管目标和监管框架的紧密联系,使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准,将大大提高监管的有效性。
①(二)英国实行综合监管模式英国在1980年以前,银行、证券和保险是分业经营模式,对金融业的监管也采用分业模式,分别由英格兰银行、证券投资委员会和一些自律组织负责。
20世纪90年代,英国对金融监管体系进行了改革。
改革的原因是:(1)自20世纪70年代以后,英国政府放松对银行业竞争的限制和对金融业的管制,英国各金融机构间竞争激烈,金融工具、金融交易手段不断创新,金融业务、金融品种不断交叉,呈现出混业经营的局面,特别是1986年的英国伦敦证券交易所“大爆炸”式的改革,使银行业可以从事其他业务,如从事证券及其他投资等,更是加剧了这种趋势。
但此时英国的金融监管并没有跟上混业经营的步伐,仍然实行分业监管。
分业监管虽然表面上无所不包,但一个金融机构同时受几个监管机构政出多门的“混合监管”,不仅成本增加,效率降低,监管者与被监管者之间容易产生争议,而且某些被监管者可以钻多个监管者之间信息较少沟通的漏洞,通过在不同业务类别间转移资金的方法,转移风险,人为地抬高或降低盈利等方法,以达到逃税、内部交易甚至洗黑钱等目的。
(2)银行倒闭事件拉响了分业监管的警钟。
1984年10月发生的约翰逊・马修银行倒闭事件(即所谓“JM B”事件),1988年国际贸易与信贷银行的破产,1995年英国的老字号银行巴林银行投资失败,出现数亿英镑的损失而宣告破产,最终被荷兰一家银行收购;这些事件发生后,英国舆论哗然,认为金融监管不力,监管机构应该检讨。
从此,英国开始总结金融监管体系问题,认为由央行监管银行的金融活动有一些固有的弊端,必须进行改革。
②1997年工党政府上台以后,推出了一系列金融改革措施。
《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力。
1998年,英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其他金融自律组织合并,成立了新的全能金融监管机构———金融服务监管局。
2000年6月,英国通过了《金融市场与服务法案》,从法律上确认了上述金融监管体制的改变。
从英国新的金融监管体制的实际运营情况看,以下问题有待进一步澄清和解决。
首先,英格兰银行的监管职能虽然被转移出去,但由于其最后贷款人的角色和对金融机构统计数据的长期积累和掌握,金融监管仍然需要它的参与。
根据《1998年英格兰银行法》和英格兰银行与财政部和金融服务局的备忘录,英格兰银行仍负有维护整个金融系统稳定的职责。
为此,英格兰银行内部设立了由行长挂帅的金融稳定委员会和140人 第4期曹凤岐:改革和完善中国金融监管体系59编制的金融市场稳定局。