设立政府引导基金的必要性
创业投资引导基金是指由政府设立，以市场化的方式运作，不以营利为目的政策性基金，通过出资或提供融资担保等方式扶持商业性创业投资企业的设立、发展，引导社会资金参与到创业投资领域，而引导基金本身是不直接参与创业投资运作业务的。

创业投资引导基金的宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建期企业的不足。

2002年，中关村创业投资引导资金的成立标志着中国政府引导基金发展的开端。

从2005年，在国务院十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中第一次出现引导基金的概念；到2008年，国家发改委联合财政部、商务部共同出台《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，第一次对引导基金的概念进行了详细的定义；再到2010年，《政府性基金管理暂行办法》的印发；以及在2015年财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》等，都对中国政府引导基金的发展进行了不断地规范。

据中经未来产业研究院发布的《2016年中国创业投资引导基金运作模式与发展策略研究报告》显示，截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21834.47亿元。

2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15089.96亿人民币，分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。

设立引导基金的必要性：
1、扶持创业投资发展
创业投资是促进科技创新的有效方式。

美国风险投资实践证明，发达的创业投资是美国持续经济发展的动力之一。

撒切尔夫人曾指出，欧洲高新技术产业之所以落后美国，不是由于科技水平的落后，而是因为创业投资至少落后美国十年。

创业投资通过为创业企业提供资金及管理增值服务，扶持企业发展，推动科技成果转化和产业化，从而推动经济的不断发展。

可见，创业投资具有非常重要的战略意义。

从全局和长远角度出发，政府应采取措施来支持鼓励创投产业的发展，而引导基金则是一种重要的途径。

2、引导社会资本集聚，有利于实现风险资本来源多元化
目前，中国创业风险投资资本构成方面，与一些创投发达国家相比，有很大的差异。

一般来说，真正意义上的出资群体主要由政府财政资金、全国社保基金及民营性质的资本（富有个人、民营企业）组成，而中国的创投资本来源中还有很大比例来源于政府，美德等创投资金来源中政府的部分则不到10%，其主要来源是养老基金和比较大型的企业。

比如美国，创业投资的投资者主要是由养老基金、捐赠基金、企业以及一些富有的个人、家庭构成。

据统计，1978年，美国风险资本来源中，养老基金占到15%，20世纪80年代中期，这一比例一直维持在40%以上，1993年则高达59%。

20世纪80年代，捐赠基金提供的风险资本占总资本的比例约为10%，90年代达到20%左右。

个人和富有家庭也是重要的风险资本提供者，1978年，美国风险资本来源中，个人和富有家庭提供的风险资本占比为32%。

由于创业投资的投资期较长，风险较大，流动性差，难以吸引社会资本的参与。

完全依靠市场机制，很难解决创业投资资本供给不足问题。

而政府资本有限，很难缓解中小企业的融资难题。

过多依赖政府资本，也不利于风投行业的健康发展。

通过引导基金的设立，有了政府信用的保障，有利于吸引机构投资者资金、民间资本、国外资本等更多社会资金参与到风险投资，一方面提高政府资金使用效率，形成资本供给效应，改善创投资本来源问题，同时也相对降低了社会资本的投资风险，让社会资本分享了专业机构的智慧、资源和成果。

3、引导创业投资对早期创业企业的支持
处于早期阶段的企业，信息不对称最为严重，发展的不确定性较大，商业风险较大，对它们的尽职调查所需成本更大，也更费时费力，他们在获取风险资本的困难程度最为严重。

创业投资对这一阶段的企业投资意愿小，特别是在资本市场低迷时期，这一现象更为明显。

这些企业在自有资金用完之后到风险投资介入之前这段时间面临着资金链断裂的“死亡之谷”。

如果不能及时填补这一资金缺口，创新技术的商业化也就无法实现了。

政府引导基金有较强的政策导向，通过引导基金参与风险投资，建立合适的风险分担、激励机制，吸引社会资金对初创期企业的投资，是一种相对比较有效的形式，可以帮助一批
创新能力强、发展前景好的早期企业度过“死亡之谷”，同时也为创投机构的进一步投资规避了一定程度的风险，引导其后续投资，帮助企业做大做强。

4、弥补政府出资设立创业投资机构直接从事风险投资的缺陷
1999年，多部推动创业投资产业的发展的政策、法律法规连续出台。

当时全国各级政府纷纷出资设立创业投资企业直接开展创业投资活动。

然而政府这种行为有其自身的缺陷。

第一，政府行为的低效性。

创业投资本身是一种高风险的、高度市场化的-投资方式，政府直接从事创业投资，运行却带有很浓厚的行政色彩，由于管理体制的先天缺陷，创业投资公司很难真正建立有效的风险约束机制和激励机制，易出现寻租行为，导致政府创办的创业投资机构运作效率不佳。

第二，缺乏比较专业的人才，投资专业性欠缺。

政府创建的创业投资机构通常缺乏具备创业投资专业知识的人才，容易投资失误，产生巨大的投资风险，可能大大超出政府承担能力。

而且政府的投资常常“偏好”将资金投放在企业的扩张期，或不知及时退出，失去了政府扶持的意义，还可能产生“挤出效应”。

第三，实际业务偏离。

由于专业人才的缺乏，很难有效评估和管理创业投资项目。

实践中，很多政府设立的创业投资机构都放弃了创业投资业务，而投资于其他业务。

引导基金通过联合社会资本共同设立创业投资机构，同时委托专业的、市场化的风险投资家负责经营管理，发挥了专业人才的投资管理专长，避免了政府直接设立的创业投资企业由于缺乏专业知识而导致的运作盲目性和低效率。

5、促进风险投资的区域平衡，引导资金区域流向
根据2009年的调查研究，中国风险投资的发展区域发展极不平衡，在风险投资机构数量方面，全国总共有一半以上的风险投资机构分布在上海、北京、深圳这三个城市。

从风险资本额来看，北京、深圳、上海这三个城市的风险资本之和占到了全国的83%。

风险投资项目数方面，在所投企业中，上述三个地区的企业总和占比在40%以上。

以投资金额来看，三个地区占比超过50%。

西部、东北、中南等地风险投资发展较为落后，单纯通过市场机制，很难解决创业投资分布不均衡的问题，市场机制的作用反而会扩
大这种不平衡，不利于区域经济协调发展。

通过设立引导基金，引导社会资金对中西部地区的投资，有利于改善风险投资发展不平衡现象，从而也有利于缓解区域间经济发展的不平衡。

本文摘选自《2016年中国创业投资引导基金运作模式与发展策略研究报告》。