完善财政转移支付制度，实现公共服务均等化【摘要】:财政转移支付制度是分税制财政体制的重要组成部分。

要建立规范的财政转移支付制度，才能使政府的宏观调控职能正常运作，才能实现地区间财政能力、公共服务水平均等化。

政府间财政转移支付是实现地区公共服务均等化的重要制度保障,而公共服务均等化是转移支付制度的目标。

【关键词】：财政转移支付; 分税制; 公共服务均等化党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》以及党的十七大报告中也明确了财政促进基本公共服务均等化的方向和任务,基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的长期目标。

1994年的分税制改革虽然迅速提高了财政集中度和中央财政收入比重,但却没能实现地区之间财政能力的均等化，从而也无法实现地区公共服务的均等化。

因此,建立规范化的财政转移支付制度,已经成为进一步完善分税制财政体制，实现公共服务均等化的一个不容忽视的重要课题。

一、公共服务均等化与财政转移支付制度（一）提供均等化的公共服务是政府的基本职责财政转移支付制度是一项规范财政资金在各级政府间的转移、流动和分配，以此解决中央政府与地方政府财政之间的纵向不平衡和各地区的横向不平衡的财政体制。

公共服务均等化是指政府要为各地的居民提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和服务,为各地居民的生活和社会经济发展提供基础条件。

公共服务与公共产品在实质含义上并不存在差别,二者都是指具有共同消费性质的服务,在市场经济条件下,由于公共产品所具有的非竞争性和非排他性特征决定了公共产品提供上会出现市场失灵,因此必然要求政府干预,提供公共产品以满足社会公共需要,如生存、健康、安全、受教育等方面的基础条件。

但是当前我国在教育、医疗卫生、就业和社会保障、社会安全等基本公共服务领域的区域、城乡差距过大。

根据统计, 2005 年我国名义城乡收入差距为3122∶1,公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重大约在30% ～40%。

由于各地区经济发展水平客观上存在着差距,导致各地方政府财力水平不一致,因而在提供公共服务的能力上也存在着差别,地区之间在服务水平和服务质量上存在着较大的差异,因此必然要求政府通过财政转移支付制度均衡地方财力,实现基本公共服务均等化。

（二）财政转移支付制度是提供公共服务成本分摊的客观要求财政转移支付制度要在公共服务均等化方面发挥作用,有其经济原因——政府在提供公共服务方面的成本分摊,即解决税负输出与公共服务效益外溢问题。

在流转税和公司所得税的条件下,存在着税负转嫁,商品生产企业向本地政府纳税,但税收负担最终是由消费者负担的,因此会出现地区间的税负输出问题；一般来说,经济发达地区因商品生产丰富、税收收入额较大而成为税负净输出地,因此发达地区居民所享受的公共服务成本中部分是由落后地区居民承担的。

因此,必须通过两种方式进行调节,一是由中央(上一级)政府使用集权的方式集中税收收入再进行纵向的合理分配;二是由税负输出地(发达地区)政府向税负输入地(落后地区)政府进行横向财政资金转移。

地方性公共产品在提供时经常会产生效益外溢现象,一般理论认为需要由中央政府通过纵向专项转移支付矫正辖区间的外溢,这种方式虽然是一种在纵向的转移支付,但它不仅能促进提供本公共产品的地区的公共服务能力,而且也必然会惠及公共服务的外溢区域,本身也具有相应的横向均衡效应。

因此,贫困地区在进行基本公共服务项目投入时,实际上分担了发达地区公共服务的部分成本,自然也有必要由纵向和横向转移支付获得补偿。

二、我国政府财政转移支付制度的现状及存在的问题中国财政转移支付制度是分税制财政体制的一项重要内容。

我国是在1994 年分税制财政体制改革的基础上,逐步建立起转移支付制度的。

分税制改革以来,中央对地方转移支付的规范性和透明度不断增强,规模也逐年扩大,从1994 年的2389. 1 亿元,增加到2007 年的15809. 08 亿元(2007 年中央预算草案) ,规范、公正、合理的财政转移支付制度已初步形成。

中央对地方的转移支付资金的分配引进了因素法,转移支付的方案选择了一些客观因素,利用科学的标准收支方法计算转移支付资金的分配,较过去传统的转移支付方法有了明显的进步。

但现阶段财政转移支付制度也存在着一些问题,主要表现在以下几个方面：（一）转移支付制度结构不合理，体现基本公共服务均等化目标的一般性转移支付规模过小目前, 世界上大多数国家都采用两种类型的财政转移支付形式,即均等化的一般性转移支付及专项转移支付,并且以前者为主,后者为辅。

而我国转移支付形式从1994 年开始实行的税收返还、一般性转移支付、体制补助、结算补助和专项补助,目前又增加了民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、缓解县乡财政困难转移支付等形式,按财政部门所列在六种以上。

在诸多转移支付形式中,真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付,其所占比重很小。

2005年,我国一般性转移支付占全部转移支付比重按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)只有918% ,按窄口径计算(不将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)占1513% , (迟福林2006) ,对于平衡各地区财力、实现公共服务均等化的作用仍然是十分有限的。

税收返还是中国财政转移支付的主要形式,在相当长的时期里一直占中央对地方财政转移支付总额的50%以上,目前仍占36%，专项补助也超过1 /3。

但税收返还是在1993年基数上以各地区增值税和消费税的平均增长率的1∶013系数确定的,收入越少的地区返还额越少。

专项补助范围太宽,几乎覆盖了所有的预算支出科目,且缺乏严格的制度约束,资金使用分散、低效,并不具有公共服务均等化作用,反而会进一步加剧地方财力的不平衡。

（二）转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明目前转移支付形式中,只有一般性转移支付是采用因素法,通过公式计算来分配资金,相对比较规范。

但在标准收入和标准支出测算的范围、包括的内容上有待改进和完善,在指标的选择上也有待进一步改进。

比如税收返还是为了保护各地区的既得利益,是按基数法确定,形成了一省区一率一额,非常不规范。

这种基数法固化了旧体制下所形成的财力不均问题,容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应,不具有均等化功能。

在税收返还中由于东部地区税收返还的基数大,东部地区税收返还占全部税收返还的比重达到50 %以上,并且逐年递增,这是造成东西部地区贫富差距扩大的重要原因。

专项转移支付,其拨款办法尤其不规范,表现在拨款的依据和标准不规范,具有随意性;立项审批不规范,项目的确定和范围选择不尽合理;缺乏有效监督,造成资金被截留、挪用,浪费和低效率。

（三）政府间财权事权划分不清且转移支付效率低下各级政府的事权与财权相统一是对每一级政府而言的,它负担着多大的支出责任,就应该有与之相统一的获取财政收入的权力。

现行的分税制改革,中央对省级的分税制方案是将财力划分作为改革的重点,通过划分税种重新界定财权,而在改革方案中绕过了事权调整这一关键环节,事权采取了维持原体制不变的办法,使改革未能触动旧体制的根基,进而引起了运行中的一些问题。

据统计,1994 年至2006 年期间,中央财政收入占全国财政总收入的比重平均在50 %以上,而同时期中央所承担的事权平均在30 %左右,地方则达到70 %左右(全国财政会,2007) 。

地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下,事权并没有相应减少,出现严重不对称。

事权划分清晰是转移支付数额确定的重要基础,而在现行转移支付制度下,由于中央与地方事权在划分上不够清晰,地方政府应获得中央多少转移支付资金就缺乏科学的根据和相应的标准,使得转移支付数额具有高度的不确定性,直接导致中央政府转移支付的盲目性和效率低下。

三、实现地区公共服务均等化的转移支付制度的改革和建议要实现地区之间公共服务的均等化,必须缩小地区财政能力的差异,优化财政资源的空间配置结构。

合理的转移支付结构能保证各地区一般预算收入既定的情况下实现地区间财政能力进而公共服务的均等化,而我国现行的转移支付制度各组成部分的结构安排却背离了转移支付制度地区均等化的初衷。

因此,应整合现行的税收返还与体制补助、财力性转移支付和专项转移支付为一般性转移支付和专项转移支付,实现转移支付方式的结构转换和规模调整,以增强转移支付制度的地区公共服务均等化效果。

（一）建立财力与事权相匹配的财政体制1. 科学界定各级政府的事权范围。

明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障基本公共服务方面的事权, 建立各级政府之间职责明确、分工合理的行政体制。

由于各类公共服务具有不同的性质和特点,各级政府承担的事权责任,也应有所区别。

2. 适当调整各级政府的财政收入规模。

在维持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的情况下，结合未来税制改革和政府间支出责任的重新划分，按照财力与事权相统一的原则，调整中央与地方政府收入的划分比例，适度降低中央政府的财政集中度，相应提高地方财政一般预算收入的份额。

同时，也要改变地方政府层层集中财力的现状，降低省级、地市级政府的财政集中度，使财力分配的重心真正下移到县乡财政，保证基层政府拥有与其支出责任相适应的财力，实现城乡公共服务的均等化。

（二）规范转移支付制度，进行规模调整和结构优化1. 实行纵向转移与横向转移相结合的模式。

将我国现有的单一纵向转移支付模式改为以纵向转移为主、横向转移为辅、纵横交错的转移支付模式。

我国现行的分税制财政管理体制中,在税收收入划分上是以提高中央政府收入比重为目标的,采用了集权型收入划分方式,产生了较大的纵向财政失衡,地方政府收入依靠中央政府转移支付的现象明显。

根据预算安排, 2006年中央对地方政府的税收返还和补助增加到12 697 亿元, 占中央财政总支出22 222亿元的57%; 占地方财政收入总额29 600亿元的43% ,因此,纵向转移支付必然是我国财政转移支付制度的主体部分。

但是从地区间财政能力均等化中的作用来看,横向转移更能直接实现地区间财政能力的均等化,因此有必要建立地方政府间横向转移支付制度,通过横向转移,补充落后地区的财力不足,缩小富裕地区和贫困地区的财力差异,以保证各地方政府提供最低标准的公共产品和公共服务,而长期以来东部对西部地区一对一的援助已经体现了横向转移支付的性质,为我国建立横向转移支付制度奠定了现实基础。

在横向转移支付制度建立中,可以采取将人均财力水平超过平均水平以上的地区其超过部分按照公式化的方式按各省人数平均负担确定转移支付额度的方式循序渐进,以避免对富裕地区经济增长以及财政收入努力度造成负面影响。