• 全口径预算体系，从横向上来讲，即预算 的组成，是包括一般公共预算、政府性基 金预算、国有资本经营预算和社会保险基 金预算在内的“四本预算”；从纵向上来 讲，就是每一级政府一级预算，预算层级 包括中央、省、市、县、乡的“五级预算”
（二）财政管理体制：“进与退”
• 财政管理体制是规范各级政府支出责任和 财力分配关系的制度，是国家财政的基本 制度，与政府预算有着紧密的联系，也是 预算收入和支出管理的基础。只有明晰政 府间事权和支出责任，理顺中央和地方收 入划分，实现上下级政府的财力余缺的有 效调节，才能实现财政预算制度的有效运 转。
• 当前，财政转移支付中存在的主要问题是规模过 大、项目繁杂、配套过多、资金下达不及时 等问 题。为此，新预算法从三个方面对规范了财政转 移支付制度。一是明确了转移支付的功能定位， 即以推进地区间基本公共服务均等化为目标，以 一般性转移支付 为主体。二是规范了专项转移支 付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估 和退出机制、资金配套要有严格限制。三是规范 了转移支付的预算，要求编制要符合 规定的标准 要求，下达时间要符合规定的时限等。
一、预算与预算法
（一）预算是什么？ •简言之：预算是法定的国家财政收支 计划。
对预算的深入理解
1、预算不只是经济问题，而是政治 问题
• “国家的钱袋子” • 政治权力的核心 • 国家政治体制的血液循环系统 2、预算是连接政府与国民的纽带，
是社会各阶层、各集团的利益中枢 利益博弈与分配
——了解一个国家看预算就可以
（一）全口径预算体系：“横与纵”
• 预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳 入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。 为此，新预算法删除 了预算外资金的相关内容， 代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和 支出都应当纳入预算（第四条），各级政府、各 部门、各单位的支出必须以经批准的预算 为依据， 未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法 律层面上确立了全口径预算体系。
• 简单地说，国会预算办公室的任务，主要是为参、 众两院的预算委员会、筹款委员会、拨款委员会 提供辅助性服务，给总统的预算挑毛病，另外也 应国会的要求研究预算和经济方面的有关政策。
• 中国预算每年开两会时才审议，审议的过程 理论上是一天半，但在这一天半要审议三个 报告（政府工作报告、预算报告、发改委报 告），每个平均起来也就是半天时间。
• 预算法的修订应该是一个开放性的而不是 封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳 每一个公民参与政府预算的制定和修正过 程，为此而设置规范的预算报告制度、预 算监督制度以及预算听证制度显然是不可 或缺的。
• 把法治精神和良好的治理观念融入预算法 的修订过程中，以法律的语言和力量建立 起对政府的外部约束和政府的自我约束， 这才是我们真正需要的预算法。
• 问题：中央和地方财权和事权分配上的不 统一 。
迈向现代财政的坚实一步
迈向现代财政的坚实一步
新预算法全面贯彻了党的十八 大和十八届三中全会精神，充分体 现了党中央、国务院确定的财税体 制改革总体要求，以及近年来财政 改革发展的成功经验，同时也为进 一步深化财税改革引领方向，在预 算管理诸多方面取得了重大突破。
• 如何解决权力过于集中的问题是改革的 关键。
• 修订预算法实际上就是把过于集权行政 运作的体制分散在一部预算中，让其妥 善处理各级政府间、政府与部门、政府 与人大间的权力配置关系，同时允许更 多的公民参与到预算决策和预算监督的 过程中。
• 这实际上是分权的过程，关进笼子的过 程，是法治化的过程。
•
• 在预算权的配置上，我们现在的预算 法中预算的编制是由政府行政机关来 负责，而预算的审批是由立法权力机 关负责。
• 但目前预算法框架中对于预算的调整 权、预算的修改权和预算的决定权等 的配置，都主要还是落在政府行政机 关。
• 如何使预算权的配置更加有效？
• 应该重新考虑预算调整权和修改权归位于 人大的问题。
• 2011年11月16日 国务院常务会议讨论并 原则通过《中华人民共和国预算法修正案 （草案）》，会议决定将草案提请全国人 大常委会审议。
• 会议认为，预算法自1995年施行以来，对 规范预算管理、推进依法理财、加强国家 宏观调控、促进经济社会发展发挥了重要 作用。
• 随着社会主义市场经济体制和公共财政体 制的建立和完善，现行预算法已不能完全 适应形势发展要求，有必要修改完善。
三、预算法修订的主要问题
• 中国预算管理主要存在“三不”问题， 即不完整、不规范、不严格 。
• 现有政府收支未能全部纳入政府预算， 而且已经纳入预算的政府收支也并未 全部受到同样严格的预算管理与控制。
• 预算法的修订，将重点解决预算管理 的统一完整性、预算执行的严格规范 性以及预算监督的严肃有效性三大关 键问题。
（三）预算的公开透明：“粗与细”
• 近年来，社会各界对预算公开的呼声日高， 对“晒政府账本”形成了广泛的共识和强 烈的诉求。新预算法在总结近些年来预算 公开实践的基础上，从预算公开的内容、 时间、解释说明以及法律责任等对预算公 开的规定进行了全面的细化规定。
• （四）强化政府债务管理，防范财政风险。
• （五）严格预算执行，规范预算调整，完 善预算审查监督。
• 预算法修订是敏感问题？
• 在目前不断深化的改革过程中，经济体制 改革和政治体制改革间的联结点就是财政 体制改革。
• 财政体制改革的核心是预算体制改革（预 算法修订）
• 预算体制改革是政治体制改革的突破口。
• 是对国家政治体制的血液循环系统的改革， 关系到政治体制改革的走向。
• 为什么《预算法》的修订如此之难？
• 因为预算制度是对财政支出的节制，是 对政府权力的限制，使其不能随意挥动手 中的权杖。它更涉及对现行公共资源的重 新配置，是各级政府间、政府和部门间、 政府和人大间利益权利关系的重构。
• 涉及各级政府以及政府和人大的财权分 配。
《预算法》修订解读
《预算法》修订解读
一、预算与预算法 二、新预算法的修订为何一再推延 三、新预算法修订的主要问题 四、新预算法的修改的主要内容 五、新预算法下行政事业单位如何进一步 做好预算工作
引言
2014年8月31日，十二届全国人 大常委会第十次会议通过了《全国人 民代表大会常务委员会关于修改〈中 华人民共和国预算法〉的决定》（以 下简称《决定》），并重新颁布修订 后的预算法，《决定》自2015年1月1 日起施行。
3、预算是一国政府治理社会的工具， 也是一国社会治理政府的工具
4、预算是立法机构对政府的授权，也 是政府对立法机构的责任状
• 政府须不折不扣地执行预算
前提：分权
重点： 预算约束
• 缺乏预算约束的政府是危险的。 这样的政府，对公共利益和公民权 利可以随时随地构成潜在的和现实 的威胁…
• （二）预算法是什么？ • 预算法是财政法的核心 • 民主的财政是法治国家的基石
• 中国真正意义上的公共财政预算改革是从 1999年开始的，国库统一支付、政府采购、 收支两条线、政府收支分类、部门预算等 改革成果需要纳入法律范畴，多年来财政 预算出现的随意、混乱、不透明的弊病需 要修正，预算执行和监督权力需要加以明 确。
预算法修订时间表
• 1997年 动议修订，提出修订草案，未 果。
• 会议确定预算法修订基本原则
• （一）增强预算的科学性、完整性和透 明度。各级政府的全部收入和支出都要 纳入预算。除涉及国家秘密的内容外， 各级政府和各部门的预算、决算都要依 法向社会公开。
• （二）健全财政管理体制。各级政府之 间应当建立财力保障与支出责任相匹配 的财政管理体制。
• （三）完善财政转移支付制度，做到规范、 公平、公开。
迈向现代财政的坚实一步
预算是中国特色社会主义法律体系中的 一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。 新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重 要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的 一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公 开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
四、新预算法的修改的主要内容
• （一）全口径预算体系：“横与纵” • （二）财政管理体制：“进与退” • （三）预算的公开透明：“粗与细” • （四）地方政府举债之门：“开与关” • （五）国库管理权之争：“经与代” • （六）法定性支出：“存与废” • （七）人大预算审查监督：“实与虚”
• 现象——
• 很多地方政府在年初提交人代会审议 的预算草案，和次年提交人大常委会 审议的决算草案存在很大偏差，有的 地方预算占决算的比重不到50%。
• （二）怎么样来设置预算权力？
• 预算权力是分权制和分享的关系。
• 人大、政府和公民分享预算权。预 算审批是人民代表大会的权力，预 算的执行是政府的权力，对预算进 行监督，然后看绩效究竟如何，这 是民众的权利，不能少了任何一方。
• 代表对预算的兴趣在慢慢降低。
• 人大对于预算草案的审议被认为是“象征性 的审议”。从2005年起，各级“两会”不 再宣读预算报告，接下来人大代表的讨论也 不够充分，每年审议后的10几处修改，往 往只是标点和字眼。
• 社会公众对政府怎么花钱、征税非常关注， 但大多代表们对此关注不够，这形成了一 个反差。
• 人大代表跟公众所想的不是一回事，如何 代表人民？
• 如何提高人民代表的素质，提高其审议 （看懂）预算的能力？
• 代表的组成、来源都需要进行改革。
• 期待：人大开会，不是听报告，不是鼓掌， 而是专门审预算。
• （四）央地权力调整问题 • 现行《预算法》规定，国家实行一级政府
一级预算，共设立中央、省、市、县、乡 等五级预算。 • 该法同时规定，中央和地方实行分税制， 各级预算应做到收支平衡。
• (三)人民代表大会应具备哪些相关能 力？
• 人民代表大会应该有自己的预算信息 来源渠道，应该有专门的机构处理跟 预算有关的信息。