美国耕地保护制度及其启示美国国土面积962万平方公里，现有耕地1.77亿公顷。

美国是一个从农村和农业发展起来的国家，19世纪初期农村人口占总人口比重达95％以上。

随着农业现代化以及高速公路网的建设，特别是随着19世纪中叶工业革命的开始，农村人口迅速向工矿业基地集中，农村城市化步伐加快。

到1955年全国城市人口的比重达到64％，1970年提高到74％，1990年以后城市化水平基本稳定在78％左右。

在实现农村城市化的过程中，美国不惜占用大量耕地进行城市建设，从而导致优质耕地大量减少，自然风景和野生资源遭到破坏，粮食等农业产品生产能力降低，城市附近的开阔空间、生物多样性和公共健康等多方面均受到不同程度影响，人均耕地从城市化发展高潮的20世纪初期的1.13公顷以上下降到目前的0.59公顷。

为此，从联邦到州政府、地方政府设计了一系列政策和机制，以保护美国耕地资源。

一美国耕地保护政策和机制（一）美国的土地管理体系在美国，由内政部代表美国联邦政府管理土地，负责保护和管理美国的自然资源，包括：土地资源、矿产资源、能源、森林资源、水资源、野生动物资源等，还赋有管理国家文化、遗产资源等职能。

内政部下设土地管理局、矿产管理局、复垦局、地质调查局、地表采矿办公室、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局和印第安人事务局等。

并在全国各地设立土地管理派出机构。

美国内政部负责管理联邦政府的土地及其地下矿产资源，主要包括国家公园（主要分布于西部山区，如黄石国家公园、大峡谷国家公园、奥林匹克国家公园）、国家纪念物、历史古迹、自然保护区和联邦政府机关及派驻各州、郡、市机构的土地、军事用地等。

美国联邦政府的国有土地包括地下矿产资源、水资源的出售、租赁的收入，是仅次于税收的第二大财政来源。

美国州政府的自然资源部负责开发、复垦矿业造成的土地退化，保护和管理本州政府的土地资源、矿产资源、能源、森林资源、水资源、野生动物资源等自然资源和文化资源，主要管理包括州立公园、水资源保护区、水库附近地区，还有特殊景观地区和州政府机关及派驻郡、市机构的土地。

城市政府的土地主要是道路、公园、公立学校、博物馆、公共图书馆等公益用地和市政府机关的土地。

可见，美国土地管理机构设置较为复杂，且没有统一的部门设置，按照美国宪法将土地使用的管理权赋予各州, 州又下放给地方政府, 在地方利益的驱使下，难免造成破坏性的土地开发，对于实现国家和州的目标存在一定的冲突。

相比较而言，我国的国土资源集中由国土资源管理部门统一归口管理，主体较为清晰，责任较为明确。

（二）美国耕地保护法律制度针对美国耕地保护存在的严峻形式，20世纪30年代，美国政府就制定了《水土保持和国土资源配给法》，以此开始了对全国优质耕地的保护。

1955年，美国政府设立了土地利用委员会，其职能就是致力于依靠综合政策和法律，来保持优质耕地的数量及其应有的价值。

1966年，美国出台了《优质耕地牧地及林地保护法》，包含了五项有关优质耕地保护的重要政策：一是在城市扩展中，必须保护优质耕地；二是统筹评估和安排每个主要城市的建设用地规模，确保优质耕地、放牧地及林地的基本拥有数量；三是强调储备国家耕地、牧地及林地的必要性，并且提出了储备总量的基本规模；四是联邦政府与各州地方政府共同确定耕地的适当使用数量，坚决阻止不受限制地占用耕地；五是美国政府各部门在制订城市各种功能的发展计划时，必须充分考虑优质耕地保护规划，不能为单纯追求城市的规模和功能而超规划随意占用耕地等。

同时，美国政府一直高度关注优质耕地向经营性建设用地流转。

进入1980年以后，美国政府制定了《耕地保护政策法》，决定对纳入保护计划耕地的所有者给予补贴。

农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地作为保护地而获得备用地保护计划的补贴。

1996年又通过《联邦农业发展与改革法》，其重要内容之一是修订有关环境和耕地保护条款，使可耕地利用计划适应市场的变化。

在新农业法支持下，农场主可根据市场情况，决定将部分符合耕作条件的土地，作为保护地而获得政府保护补贴。

与联邦政府相比，各州政府及地方政府的耕地保护行为更加具体、详细，许多州制定了耕地使用价值税法、农用土地精细安排法、城市公园用地法等地方法规，以此来保护本州的优质耕地不被占用。

比如加州政府在1965年制订《加州土地保护法案（威廉逊法案）》。

俄勒冈州1973年成立土地保护与发展委员会，明确在城市增长边界内的土地在一定时期内才可作为城市发展用地。

可见，在美国不仅有遵循先例的判例法，而且通过成文法典来保护宝贵的耕地资源，法律对于美国耕地保护起到重要保障作用。

（三）美国耕地保护机制尽管美国耕地保护政策纷繁复杂，在各州的实施也不尽相同，最为普遍实施的是区划政策、土地开发权计划、优惠性税收计划和农业补。

由此可见，美国耕地保护通过激励和强制两种手段，但采取强制手段进行“堵”的时候，同时留有“疏”的渠道，使得疏堵结合。

1、农业区划政策区划(zoning ordinance)作为法定的实施性规划，是美国地方政府通过法律手段来规范土地利用和建设的一种规划管理方法。

土地利用性质的分类是区划的核心。

农业区域规划政策的中心内容，是对每个新建或者将要进行扩张的城市周围的土地质量进行适宜性评价，将优质及较好的耕地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权来严格控制土地用途，以防止耕地在城市建设中通过高价格向非农用途转移。

这是美国采用最广泛、最普遍，也是最早的政策工具。

早在1950 年前后，全美就有25个州施行了农业区划政策，“二战”后推广更快，尤以加州和威斯康星州最有名。

区划与其他指导性措施，如土地分割控制法令相结合，对实现耕地保护，特别是对美国的城乡生态经济交错区优质耕地的保护，做出了显著贡献。

政府通过立法或依靠行政权力，通过划定城市发展边界、城市建设区和农业区的方式，强制农业区的耕地不准用于非农业用途，从而达到保护耕地的目的。

区划控制的具体实施有三种方式：一是地方政府在规划条例中划定农业区和城市建设区, 农业区的划定一般要参考农地的区位、水资源状况和生产潜力, 农业区内的农地必须保持农业用途, 一切建设活动将受到政府的严格限制, 并在编制总体规划时, 注意避免基础设施建设占用农地；二是一些州政府通过法律划定城市的发展边界, 禁止城市建设超出法定的边界, 间接保护了城市发展边界外的农地；三是一些州政府通过农业区域法, 将大量连片的优质农地(包括基本农地和特产农地) 依法划定为农业区域, 区域内的所有农地只能用于农业用途，并给予农业区域内的农业生产各种政策优惠，保护农民发展农业的积极性, 而且防止城市发展将农业区域兼并，从而达到保护农地的目的。

规划控制对政府而言最大的好处就是成本低，操作简单。

但是实践中，规划控制用于保护农地的作用有一定局限，主要原因是其稳定性一般。

一方面政府可能受到政治利益或经济利益的驱动而合法地改变规划，这种情况在政府换届时经常发生；另一方面是农地所有者保留农地的机会成本没有得到充分补偿情况下，他们有强烈的愿望改变规划，并通过政治程序成为现实。

2、土地开发权计划按照美国财产法规定，在农地上设定限制其用于非农业用途的他项权, 即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人, 使农地永远失去用作城市建设的开发权,但失去开发权的农地仍然可以买卖。

这种农地保护手段主要有两种操作方式：一是购买开发权, 早期是由地方政府对其认为需要保护的农地的开发权进行购买, 资金主要来源于地方税收或者发行债券, 但都必须经市民投票通过。

后来出现许多非盈利的私人结构,诸如美国耕地基金和成千上万的农场协会、农地保护协会以及农地基金等, 他们依靠政府资助和社会捐献的资金, 成为购买开发权的主体。

有些地方政府还规定占用农地进行建设的开发商, 必须购买相同面积农地的开发权。

无论是政府还是其他组织, 开发权购买的价格都根据农地用作城市建设用途的价值与保留农业用途的价值的差额来确定,当然也可以由农地所有者无偿捐献；二是是转移开发权, 在购买开发权的基础上, 有些地方政府(甚至州政府和联邦政府) 将城市建设和农地保护有机结合起来, 在城市规划中采用集中建设、成片开发的方式，并对建设密度、容积率等留有余地, 开发商可以通过购买农地所有者、政府或其他组织拥有的开发权, 取得在城市中建设更多建筑面积的许可,即通过提高城市的建设密度、容积率的方式保护城市外围的农地。

通过设定他项权，理论上可以永久保留农地用作农业用途。

通过设定他项权，一方面农地所有者的经济利益得到保障, 吸引越来越多农地参与, 农地所有者还可以因为出售或捐献开发权取得低税或退税的好处, 另一方面政府可以保护更多的农地, 提高城市的生活质量而获得更大的发展，并通过集中建设提高基础设施投资的效率。

3、优惠性税收和农业补贴计划税收优惠措施主要包括对农地农用进行退税、减税等优惠, 美国许多州都实施这种农地保护手段。

例如，1965年美国加州的“威廉逊法”(加州土地保护法)，设计了利用税收优惠鼓励农民保护耕地的条款。

根据法律，郡可以按照耕地现状评估的价值征收不动产税，而不是按照耕地用作城市开发的投机价值征收不动产税，州政府将支付郡政府由此损失的不动产税收入。

作为低税赋的交换条件, 农地的所有者必须承诺保持农地用作农业用途10 年, 虽然法律也允许农地所有者可以在10 年内改变承诺, 但必须退回所得的税收优惠。

加州大约有1500 万英亩的农地曾经参加这个计划。

但是这种手段似乎不是非常有效地保护农地, 一方面州政府的支付并不能完全弥补郡政府在不动产税收上的损失；另一方面农地所有者还是愿意把土地卖给出价高出土地价值许多的开发商。

所以大部分农地所有者一直在利用这个法律带来的好处, 到他们认为是时候卖给开发商了, 他们就退出这个计划。

农业补贴是促使农民保护耕地最直接的一种方式，通过现金补贴来直接增加农民收入，鼓励农民休耕、轮种或加大对农地投入，提高农地质量。

美国实行了农业直接收入补贴制度，如1985年美国依据《土壤保护法》，对占全美耕地24%的“易发生水土流失地”实行10-15年休耕，休耕还林、还草的农户可从政府拿到补助金。

4、其他相关措施（1）实行分类管理加强土地调查和耕地的定级分类，通过调查和分级，一方面可以重点保护生产力高的耕地；另一方面可以有针对性的对中低产田进行改造，提高耕地的生产力。

通过将农地划分为不同的等级进行差别化管理，保证了不同级别农地用途的管制。

美国将全国农地划分为四大类：一是基本农地，最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地，禁止改变用途；二是特种农地，生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地，禁止改变用途；三是州重要农地，各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地，可有条件改变用途；四是地方重要农地，有很好的利用和环境效益，并被鼓励继续用于农业生产的其他土地，可以改变或有条件改变用途。