四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴
5.提高国土规划中的公众参与程度 尽管这些年我国的各类规划的编制过程中也开始 逐渐引入公共参与机制，但是公众参与程度还是很低， 参与者主要是政府工作人员和规划编制的专业人员。 公众参与程度低就会导致规划的制定与实际情况不符， 从而阻碍规划的实施。建议尽快建立和完善国土规划 公众参与机制，借用网络、电视、广播等媒体平台， 通过公众调查、听证会等形式，多手段、多方式地提 高公众的知情和参与程度，从而最大程度地保障公众 利益的实现和维护。
四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴
3.完善国土规划体系结构，明晰各层级规划的功能作 用 当前我国的各类规划基本上划分为5个级别：国家、 省（自治区、直辖市）、市、县（市）、乡（镇）。 这5个级别的规划无论在规划形式还是规划内容上都基 本一致，垂直效应十分明显。事实上，不同级别规划 应该有自身的特点，级别越高宏观指导性越强，级别 越低规划应该越详尽完善。建议国土规划体系的建立 要针对各层级的规划特点制定不同的规划程序、形式 以及内容要求，以凸显各层级规划应达到的规划目标 和作用。全国层面的国土规划以指导性的方针和原则 为主，空间范围越小的国土规划越具体，强制性越 强。
三、德国空间规划的特点
1.空间规划层次合理清晰，各种规划相互衔接 德国空间规划体系分工明确、脉络清晰。各级规划 的编制都遵循对流原则和辅助原则，都是在上一级规划 指导下编制的，构成具有连续性的体系。各个层面的空 间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又在进行下一 级规划时根据其空间发展侧重点进行各种利益之间的协 调同时空间总体规划还与专项规划相结合，法律规定的 正式规划与以问题为导向的非正式规划相结合使得德国 空间规划体系更加灵活与完善。
一、德国空间规划的法律基础
其中，《建设法典》是联邦德国建设方面最权威 的法律文件，这个法典对建设的各个方面都做了详细 规定，有关规划的内容渗透在很多具体的条款中。 《空间规划法》对空间规划的任务和原则、联邦层面 以及各卫邦州如何制定空间规划法律、空间规划方法 等内容了出了详细的规定。德国的《空间规划法》不 仅是一部规范平面空间的“国土规划法”，而是一部立 体的空间规划法，它对德国空间的不同功能划分作了 战略性的规定。
二、德国空间规划体系
（二）专业部门规划和非正式规划
专业部门规划与空间总体规划不同，更多的是从技术角度， 为一个专业领域或多个专业领域而制定，如自然保护、林业、环保 产业、农业结构以及滨海保护集的规划。专业部门规划贯穿于整个 空间规划体系，具有垂直管理的特点。 由于空间总体规划的法定性、原则性、普通性、足区域性以及 跨专业部门性，在落实的过程中无沦是理解还是执行都会存在一定 的难度，为了推动空间规划的落实，德国开发了具有明确对象和强 化落实性的非正式规划。非正式规划是并不直接由法律法规规定而 进行的规划或规划性处理措施。它以问题为导向，规划程序相比正 式规划来说更灵活、更开放，对一些实际问题的解决比法定规划更 行之有效。
一、德国空间规划的法律基础
联邦德国是地方高度自治的联邦制国家。德国的行 政体系分为三级，即联邦、联邦州和州辖管理的市或 地区（也叫行政区）。德国规划法律体系紧密依托于 其行政体系。 最高联邦层面的空间规划相关法律文件主要有《建 设法典》及配套法律《建设法典实施法》和《规划理 例条例》；《空间规划法》及配套《空间规划条例》； 一些针对专项规划的法律法规，如《土地征收法》、 《废弃牛防止、循环和处置法》、《能源与天然气供 给法》、《联手自然保护法》、《联邦水利法》等。
二、德国空间规划体系
（一）德国空间总体规划体系 3.地方层面的土地利用规划和建设规划 地方层面的规划包括两个部分：预备性土地利用 规划和建设规划。预备性土地利用规划根据城市发展 的战略目标和各种土地需求，通过调研预测，确定土 地利用类型、规模以及市政公共设施的规划，为土地 资源的利用提供了一个基本的意见、该规划对市、镇、 村正府或公共的建设单位有约束力，但是对于市民没 有法律上的直接约束力。 建设规划与我国城市规划中控制性详细规划类似， 采用一系列法定指标加以规范，如各地块的用地艇质、 容积率等规划控制指标。

二、德国空间规划体系
（一）德国空间总体规划体系 德国空间总体规划主要是协调不断出现的空间要 求以及空间关系，具体体系构成见表2。
二、德国空间规划体系
（一）德国空间总体规划体系 上述3个层面的空间总体规划属于宏观、战略层 面的指导性规划，彼此之间相互衔接。它们的落实是 在建设控制性规划这个层面。该层面规划有两个层次 的规划，即土地利用规划和建筑规划，这两个规划都 是建立在地方行政管辖范围内的其中，制定建筑规划 需要依照土地利用规划。土地利用规划和建筑规划通 过调整行政管辖区内的土地利用和房地产使用来实现 城市建设利用的可持续性目标。这两个规划的制定同 样需要通过法律进行约束，具体而言是通过《建设法 典》、《方建设利用条例》和《州建设条例》的相应 条款进行约束的。
三、德国空间规划的特点
4.强化规划过程中的公众参与，保护公众知情权 德国规划从制定到实施始终贯彻公众参与的观念，并 在相关法律中子以明确规定，最大程度地体现了民意， 使规划实现了对大多数人利益的保护。《空间规划法》 第15条“空间规划程序”中明确指出“公共机构应由知悉 权和参与权”、“公众可以参与空间规划程序” 。
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四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴
2．推进国土规划的立法建设，赋予规划的权威性，保障 规划贯彻落实 德国的空间规划均有强有力的法律支持，而我国的国 土规划工作尚未进入成熟的法制化轨道，缺乏专门的法 律支持，削弱了国土规划的约束性。因此，建议加快国 土规划方面的立法建设，制定《国土规划法》，建立与 规划体系相配套的法律体系，赋予国土规划权威性，切 实保障国土规划的贯彻落实。
二、德国空间规划体系
（一）德国空间总体规划体系
2.联邦州层面的州发展规划和区域规划 联邦州层面的空间规划主要包括州发展规划和区域规划。联 邦对联邦州层面的规划无直接管辖权，只有协调作用，但是州层 面的规划必须遵循联邦空间规划制定的政策和要求。 区域规划是州规划和地方规划之间的桥梁。区域规划的目标 是城镇之间的空间协调发展，是空间秩序规划目标的进一步明确 化和具体化。在德国规划体系中，只有区域规划层面是跨行政区 的规划。区域规划既要统筹安排中心地、发展轴、交通基础设施 等区域总体布局，也要对水资源、自然景观等开敞空间进行保护。 规划期限一般为10年左右德国的区域规划组织形式不尽相同，但 大多由国家（指州、地区）地力政府共同组建的公共机构即规划 协会来完成。规划协会的组织体系是由各州的规划法规定的，一 般由规划协会代表大会和规划委员会以及规划协会主席组成）各 地方行政首长既是区域规划协会代表大会委员，又是未来区域规 划的实施和地方规划的行政领导，从而有效保石了地方利益和跨 地方利益的协调。
二、德国空间规划体系
（一）德国空间总体规划体系
1.联邦层面的空间规划 德国并没有一个涵盖全国的有约束力的空间规划。即使是联 邦政府也仅拥有确立空间规划总体框架的权限。联邦层面的空间 规划主要有《空间规划政策指分纲要》，该纲要是指导性的，它 从居民点结构、环境和空间利用、交通、空间规划和发展等方面 对空间规划政策进行了阐述。此外，联邦政府还定期编制《空间 发展报告》。该报告由联邦城市发展房屋交通部负责，每4年发 布一次。该报告也是德国空间规划的框架性文件，《空间发展报 告》本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采 纳，就有了约束力。联邦政府不直接规定一个州该做什么或不该 做什么，主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间 规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项日的依据。 联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州 （通过州空间规划）部长联席会议共同编制。编制规划时要听取 各州的意见。
四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴
1.提升国土规划地位，明确国土规划性质，凸显国家空 间发展战略，消除部门利益冲突 根据德国空间规划的经验，国土规划应定位于国家 中长期空间发展战略的具体体现，应赋予国土规划与经 济社会发展规划（计划）同等重要的地位。但是，我国 目前尚未对国土规划地位、性质等基本问题给予明确定 位，因此造成“国家中长期空间发展战略”的缺位，致使 各部门、各体系的规划无法衔接、统筹。同时，还导致 国土规划领域出现多个部门同时插手、相互掣肘的现象。 虽然由国土资源部负责组织编制和实施国土规划，但是， 发改委主管的区域规划、建设部主管的城镇体系规划， 也都试图制定和形成各自的综合空间规划。一个国土空 间上存在两个以上的综合空间规划，重复、冲突在所难 免。
三、德国空间规划的特点
2.德国空间规划的法律体系完善 德国每个层次的空间规划均有相应的法律支持从宏 观到微观，从上到下构建了一个完整的规划法律体系， 这些法律支持为空间规划的编制、协调以及切实落实 提供了可靠的保障，凸显了空间规划的强制性和约束 性。
三、德国空间规划的特点
3.注重区域规划，制定区域政策，强调跨区合作 德国的区域规划是制定前瞻性、超越地域和跨专业 的空间整体规划。区域规划能够兼顾州域内各城镇利 益、协调各城镇规划之间的矛盾，保证规划承兑者不 缺位，能够起到跨行政区利益共享的维护和协调作用。 依借区域规划平台，德国的区域政策能够顺利制定和 实施。同时，由于区域规划为法定规划，也为区域之 间的横向联合与合作提供了法律依据。
德国土地利用保护
在工业化过程中，德国留下了许多污染场地，有 15％~20％的土地被怀疑可能受到污染。调查结果表 明，德国有30万块土地需要治理。在后工业化时代， 土壤保护已经成为德国环保的一项重要工作。
四、德国空间规划对我国国土规划的借鉴
4.重视区域协调发展，消除区域冲突 我国各类规划的规划区域基本都是以行政区来划分 的，形成了比较严重的条款分割现象。各行政区由于自 身利益驱动以及发展眼光缺乏全局性，导致对资源、资 金、劳动力等要素的配置调控具有很强的局限性。事实 上社会经济的发展早已打破了行政区域界线，很多问题 需要跨区合作、协调，共同解决。建议我国国土规划可 以借鉴德国的区域规划体制，加强区域层面规划的编制， 解决发展过程中的行政分割、过度竞争、产业结构趋同 等问题，使各地资源实现共享，消除区域冲突。