美国总统与国会争夺2005年3月第29卷第2期安徽大学学报(哲学社会科学版)Journal ofAnhuiUniversity ( Philosophy and Social Sciences)March 2005Vol. 29 No. 2美国总统与国会争夺外交主导权的根源及实质储新宇(中共中央党校国际战略所,北京100091)摘要:尽管美国的对外政策从根本上取决于美国的国家利益要求,但总统和国会一直为争夺主导权进行着斗争。
本文认为,出现这一现象是美国宪法在外交权方面界定的模糊性以及由此而导致的对各自权力份额解释的利己性所引起的。
作者认为,这种模棱两可性一方面使宪法适应了各种新的政治压力,另一方面使得人们在相互竞争的原则下达成妥协。
这反过来又有利于美国国家利益的实现。
关键词:美国;外交主导权;总统;国会中图分类号:D771. 02 文献标识码:A 文章编号: 1001 - 5019 (2005) 02 - 0143 - 05任何一个国家的对外政策都取决于该国的国家利益要求,美国也不例外(尽管有时披上一层“人道主义”外衣) 。
但美国的外交决策却是一个令人难以捉摸的动态过程,它受多种因素的影响和制约,在国内有公众舆论(媒体)的走向、压力集团的取向、政治智囊的导向、总统和国会的党性(哪个党派的总统和被哪个党派控制的国会)等等;在国外则受国际形势的态势、国际舆论的评价、国际制度的规约等因素的制约。
而其中象征效率原则的行政首脑———总统和象征民主原则的立法机构———国会的影响力最大。
这二者为了各自的利益要求总是“审时度势”地篡夺对方的权力份额。
这在不同历史时期和不同国际环境下都有所体现。
一战后威尔逊一手倡导的国联盟约由于国会的反对而夭折;冷战后,克林顿政府在全世界张罗、督促和诱导别国签订的《全面禁止核试验条约》在参议院遭到否决又是一例。
这种在对外关系中经常不能“用一个声音说话”的状况使得人们不禁感到疑惑:到底谁对外代表美国,是总统还是国会? 美国外交到底“谁说了算”? 其实美国总统与国会争夺外交主导权的根源就在于三权分立与制衡的宪政原则架构下对外交权力界定的模糊性以及对各自权力份额解释的利己性。
一、三权分立与制衡的宪政原则与美国宪法赋予国会和总统外交权力①的模糊性“立法、行政和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政”, [ 1 ] ( P246)所以美国宪法制定者们认为在国家结构和政府内部都应实行分权、以权制权,即“人民交出的权力首先分给两种不同的政府,然后把每种政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门”。
这样联邦制(联邦和州政府间的纵向分权) 、三权分立与制衡(立法、行政、司法三部门的横向分权) 、权力有限的政府和司法审查等原则构架就形成了。
由于外交权更多集中于联邦政府层面, [ 2 ] ( P25 - 26)本文所谈的宪政原则主要是指联邦政府的三权分立与相互制衡原则。
143①本文中的“外交权力”即是我国学者通常所谓的“外交决策权”,它包括制定和执行外交政策的权力。
收稿日期: 2004 - 07 - 06作者简介:储新宇(1974～) ,男,安徽安庆人,中共中央党校国际战略所博士生.尽管美国宪法在联邦政府建立了平等而又独立的立法、行政、司法三个部门,并对各自的归属进行了划分,但这种分立并非是绝对的。
为了防止权力的滥用或可能出现的国会、总统乃至法院专制, [ 2 ] ( P50)必须使其既彼此独立又相互制约,以保持均衡。
这就是三权分立和制约均衡的原则。
由于三权分立与制约均衡是美国国家机构建立及其权力划分的基础,故在外交权力方面也体现了这一宪政原则。
但宪法在强调分权与制衡的同时,并未明确相关部门的各自外交权力界限,相反却因宪法界定的简单性和重叠性使得相关部门的外交权力界限出现了模糊性。
根据美国宪法, [ 3 ] (下册, P775 - 779) [ 4 ] ( P225 - 246)一些具体的外交权力分别给了总统和国会。
下面列举三方面来说明总统的外交权力。
首先在外交承认权方面,宪法第二条第二款规定,总统“他提名,并经咨询参议院和取得其同意,任命大使、公使和领事??”;第三款又规定,总统“他应接见大使和公使”。
这样,大使就成了总统的大使,他们从总统那儿接受指示并向总统汇报。
通过大使,总统与其他在他看来合适的国家进行沟通。
[ 2 ] ( P39)所以表面上承认外国政权似乎仅仅是一种法律手段,然而许多总统都把这种权力作为推行外交政策的手段。
其次在缔结条约和签订行政协议权方面,宪法第二条第二款规定,“总统经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约,但须经出席参议员三分之二的批准”。
1936年最高法院在柯蒂斯—赖特案的裁决中认可了总统拥有提出和谈判条约的权力,参议院和国会均不介入。
总统签订条约的权力,暗含了总统签订行政协定的权力。
而且建国以来,早有总统签订行政协定的先例。
1937年,最高法院在贝尔蒙特案中裁决,同国外缔结行政协定是总统权限范围之内的事,无须参议院批准;行政协定同条约具有同样的法律效力,同为美国最高法律。
最后是战争权方面,宪法第二条第二款规定,“总统是合众国陆军、海军和征调为合众国服役的各州民兵的总司令”。
总统作为武装力量的总司令就意味着总统有权部署部队,有权命令军队作战,有权为“保护国家”而采取一切必要的行动(“固有权力”) 。
在美国历史上,总统经常不经国会同意就派军队到海外干涉他国内政和进行侵略战争。
据不完全统计,自1789年联邦政府成立至2002年,美国总统对外使用武力或派遣军事力量的情形达120多次,而国会正式对外宣战只有5次。
[ 5 ] ( P201)同样美国宪法也对国会的外交权力做了规定。
宪法第一条第八款规定国会有权“规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税,以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利”;有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”;有权“界定和惩罚在公海上所犯的海盗罪和重罪以及违反国际法的犯罪行为”;有权“宣战,颁发捕获敌船许可状,制定关于陆上和水上捕获的条例”、“招募陆军和供给军需”;有权“建立和维持一支海军”;有权“规定征召民兵,以执行联邦法律、镇压叛乱和击退入侵”;有权“规定民兵的组织、装备和训练,规定用来为合众国服役的那些民兵的管理”等等。
尤其重要的是国会中常设的对外事务委员会,它是美国外交方面最有影响的政策规划组织。
从以上简单的列举中就可以看出,实际上,美国宪法条文中在对外方面只涉及一些非常具体的权力,根本就没有出现“对外事务”或“对外交往事务”一词。
反映在宪法安排中的对外事务概念也非常有限, [ 2 ] ( P27)而且未明确外交事务该由谁负责、由谁主导。
从宪法来看,总统似乎得到了代表国家的权力,但他的权力又缺乏实质性的内容,而且还受国会的制约;国会倒是得到了事关国家生死存亡的宣战和供给军队的权力,但总统又是武装力量总司令,对国家安全负责。
因此,从宪法中看不出它想要谁对外交负责。
其次,宪法对这些具体外交权力的规定非常模糊,留下大量空白,没有说明为何未对其他一些同样重要权力的归属做出规定。
例如,宪法给了国会宣战权,却没提媾和权;总统(经参议院同意)享有缔约权,却未规定终止、废除或暂停履行条约的权力。
此外,宪法对诸如外交承认、宣布对外政策、与外国交往、保护美国公民等权力均未做出规定,也没解释为何不对这些权力做出规定。
最后,如果说宪法作为国家的“根本大法”,不可能一一列举所有外交权力,但既然它分别把一些外交权交给了总统与国会,就该对二者间权力的界限和权力划分的方案做出规定,但宪法并未明确这一原则。
根据宪法,国会行使立法权,总统行使行政权,那么,外交权应属于立法权,还是行政权? 因而有学者指出,外交权应分为外交立法权(制定外交政策)和外交执行权(执行外交政策) ,两种权力分别归国会和总统。
但这一观点显然与宪法条文不符:宪法明文规定总统有签署国际协定与条约的权力,国会有征召军队的权力,按此推144论,前者显然是立法行为,应属国会,后者是执行权,该归总统。
总之,根据三权分立原则,美国宪法对外交权力实行了划分,但根据制衡原则又使得这种划分是极其不明确的。
它只是把一些具体权力分别赋予了国会和总统,既没进一步确定外交事务由谁负责,又未明确总统与国会的权力界限,这就为二者间的权力之争埋下了种子。
美国政治学家爱德华S. 考文说,宪法的这种安排实际上是在“邀请国会和总统为获得主导外交政策的权力而斗争”。
[ 6 ] ( P200)二、三权分立与制衡的宪政原则与总统和国会对外交权解释的利己性正因为美国宪法的分权性和制衡性特点以及总统和国会对各自外交权力界定的模糊性,使得“在合众国的历史上,总统和国会对外交权的争夺自始至终都明显可见”,而且这种冲突已成为美国政治制度史上历时最久的冲突。
双方一面竭力扩大自己的外交发言权,一面指责对方“篡夺”了自己的“合法”权力份额。
扩大权力的主要方式是对宪法条文做出尽量宽泛的利己性解释,从中“派生”或“引申”出新的权力。
在宪法未做限制的领域,则根据各自的理解和能力自行其是。
首先从总统对外交权力的利己性解释方面来看。
根据宪法,美国总统是武装部队总司令(其实,这一权力本身也是从宪法条文中“引申”而来的。
因为宪法只规定说总统是“陆、海军和各州民兵总司令”) 。
总统从这一授权中“派生”出了广泛的其他权力,如: ( 1)发动战争权。
虽然宣战权包括对战争原因作出判断的权力属于国会,但总统认为作为总司令,他有权通过使用武力来保护国家安全和利益。
在美国历史上进行的120多场战争中,由国会宣战的仅有5次,其余都是总统下的令(包括二战后美国进行的两次大规模战争———朝鲜战争和越南战争) 。
(2)海外驻军权。
总统根据总司令这一授权,不仅向国外派遣军队、参加战争,而且在战争结束后长期驻扎在那儿。
如“二战”后美军在韩、日的长期驻扎。
(3)签订战时条约和停战协定的权力。
其中最有名的是“二战”中签订的《雅尔塔协定》和《波茨坦协定》,这两个协定不仅决定了战争的进程,而且对战后世界事务也做了安排。
宪法授予总统与外国谈判、签订条约的权力,由于签订的条约要经参议院2 /3通过才生效,所以这一权力的行使受国会的制约,于是历届总统更喜欢签订自己拥有决定权的“行政协定”, ①这一权力并非宪法授予,而是总统从其“行政权”引申而来。
二战后,历届总统签订的行政协定都比同期签订的条约多十几倍。
总统们还签订了许多秘密协定,在“越战”期间和后来的“水门事件”、“伊朗门事件”[ 2 ] ( P47)的调查中,国会发现,美国履行了许多它根本就不知道的行政协定。
虽然1972年国会通过《战争法案》要求总统在签订行政协定后60天内必须向国会汇报,以此制约总统。