资源导刊 2010／10
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国际博览
GUOJIBOLAN
2000年，荷兰内阁批准了题为“营造空间、共
享空间”的《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要
（2000～2020）》，旨在指导荷兰未来30年空间开发。该
政策文件分析了过去荷兰的社会和空间变化，并对未来的
国土空间需求进行了预测。
后来，荷兰又推出了《国家空间战略》新政策。《国
家空间战略》是在对《第五次国家空间规划政策文件》及
其补充文件——国家空间规划关键决策（PKB）的广泛
咨询建议基础上，将《第五次国家空间规划政策文件》、
《第二次国家绿色地区结构规划》和《国家交通与运输规
划》进行了整合。
采用层次分析法细化功能区
荷兰空间规划使用了层次分析法，规划将荷兰空间分
为基础层、网络层和应用层三个层次，认为经济社会的发
展变化将影响这三个层次，并产生对空间的不同需求和对
空间规划的不同要求。
基础层——自然环境条件是指空间变化所赖以发生
的自然、物质和生态条件。由于荷兰位于海边，近25%国
土面积低于海平面，国内河流较多，经济和人口增长导致
了环境污染。为了使大片地区适合利用，有必要改变水文
条件，包括围海造田、堤坝、海堤、运河网，以及河流筑
堤、排水、抽水和修建新水渠。由于兴建居住区、工商区
以及公路和铁路基础设施，土壤结构和水系统也在发生变
化。由于气候变化，降水量可能增加，海平面可能上升。
如果出现这种情况，荷兰很容易受到损害。因此，在空间
规划和布局设计上，给水以足够的空间，坚持以河流为中
心的原则。
网络层——基础设施网是指全部的公路、铁路、水
路、管道和下水道、港口、机场、中转站和数字网络，又
分为基础设施网和交通运输网。西北欧具有密集的基础设
施网络，荷兰一直占据重要的地位。荷兰从早期就利用了
（天然）水道，并相应的建设了港口，以及这个国家与欧
洲重要生产和销售区相关的有利区位。
应用层（用地类型图层）——城市与乡村，是指人
们的生活、工作和休闲场所。在这一层中，城市与乡村之
间、发达地区和欠发达地区之间差别非常显著。空间规划
用红线标出城市与乡村地区，用绿线标出景观区、自然保
护区和历史文化遗产区，红绿线之间则为过渡地带。随着
城市网的发展，城市扩展趋势对城市间的开放空间提出更
大需求，但也对景观的多样性、自然保护及历史文化遗产
造成一定的损害。因此，规划强调要在保证社会公平的前
提下，保持城市和乡村之间、城市与城市之间、乡村与乡
村之间的空间差异性，提高空间质量。
优先发展6个国家级城市网络和13个经济核心区
荷兰空间规划政策的出发点是要尽可能做到满足空间
需求和保证空间质量的协调统一，兼顾经济增长与环境保
护平衡发展。
规划从国际合作、城市与乡村、城市网络及水资源四
方面对目标进行细化并构建相关政策框架。同时，按同样
内容规划确定了荷兰东部、南部、西部、北部四个地区的
发展目标，描述了其发展前景，并构建了政策框架和政策
方针。各地区的发展目标是根据该地区现状、在全国的定
位及国家空间规划对其基本要求确定的。
西部地区是荷兰的发达地区，三角洲大都市区就位
荷兰国土空间规划概览
□张丽君 刘新卫
ZIYUANDAOKAN
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于这一地区。在确定该地区总体发展目标的基础上，规划将西部地区分三角洲大都市区和其他地区分别进行描述，发展政策也有所区别。三角洲大都市区的发展政策是从绿蓝网(指城市内绿色地带、缓冲区和绿色心脏以及蓝色水系)、基础设施网、城市网、机场和海港及郁金香种植区几方面进行阐述，其他地区的发展政策则按次区域进一步展开。同时，规划强调在现有的行政管理领域合作之外，要进一步协调好相关政策的制定与实施。规划提出，要从欧洲整体的角度出发，考虑荷兰的空间规划与布局设计，达到既融入欧洲整体又保持荷兰的特性。欧洲尺度正变得越来越重要，大都会与后勤网络之间的连贯性要求进行国际合作，关于水管理和“绿色”质量的行动计划也是这样。荷兰国家空间战略计划打造网络社会和网络经济。将不同城市及其城市地区连接在一起并加强城市的凝聚力，适应经济全球化的发展潮流。为此，中央政府确定优先发展6个国家级城市网络和13个经济核心区，除了3个经济核心区外，其余全部位于6个国家级城市网络。这6个国家级城市网络包括：兰斯塔德（Randstad）、布拉邦特(Brabantstad)、林堡南（Southern Limburg）、屯特（Twente）、阿纳姆—奈梅亨（Arnhem-Nijmegen）、格罗宁根—阿森（Groningen-Assen）。没有位于城市网络的3个经济核心区是：瓦格宁根一带（Wageningen-Ede-Veenendaal-Rhenen）、芬洛（Venlo）、弗利辛恩运河带（Vlissingen-Terneuzen/Gen）。城市网络城市之间的合作是自愿的、灵活的，也是务实的。中央与市政府签署了集中发展城市的合作协议。中央政府对关键城市网络节点和阿姆斯特丹南轴以及5个国家关键项目——鹿特丹中心、海牙中心、乌特勒之中心、阿纳姆（Arn-hem）、布雷达（Breda）进行投资建设。协商和公众参与促进空间规划的实施荷兰政府为中央、省和市政府三级，在与上级政府的政策和立法不相冲突的情况下，各级政府在决策和立法方面都是独立的，空间规划方面的决策和立法也是如此。
荷兰在规划的实施中，中央政府的作用是执行、督促
和帮助。执行，是指凡涉及重大国家利益或国际利益的，
均为中央政府职责范围之内，中央政府承担最终责任。督
促，是指对承担政府赋予的管理职责的有关组织，政府要
给予必要的支持并对之进行督促。帮助，指中央政府不介
入具体事务，只在必要时出面协调，清除障碍，提供信息
等。可以说荷兰空间规划的关键就是协调，协调的形式既
包括统计政府不同部门之间的水平协调，也包括各级政府
间的垂直协调。
荷兰在国家层面设立了两个机构：一是荷兰内阁国
土规划和环境委员会，其成员由空间规划相关的部门长官
组成，荷兰首相亲自兼任该委员会主席。该委员会的主要
任务是对国家空间规划委员会提出的国家空间规划政策文
件和建议进行评议，通过协商和评议，最后内阁委员会做
出向国会递交提议进行表决。二是荷兰国家空间规划委员
会，秘书处设在住宅、空间规划和环境部的国家空间规划
局，国家空间规划局局长任该委员会秘书。该委员会成员
由相关部的高级官员（一般为司局长）组成，该委员会的
主要任务是国家空间规划的制定者，协调各部门利益，并
监督空间规划的实施。在省一级层面，荷兰每个省都设有
空间规划委员会，其成员主要由各政府部门的长官、空间
规划监察员、各社会团体的代表以及非官方专家组成，具
有省空间规划委员会和顾问委员会的双重职责。在区域层
面上，兰斯塔德、北荷兰、南荷兰、乌德勒支和弗莱沃兰
四个省成立了兰斯塔德空间规划协调委员会，其主要任务
是科学编制兰斯塔德区域的总体空间规划，并采取一致的
行动，以促使规划的实施。
荷兰政府在制订国家空间规划重大决策的过程中，
十分重视公众参与。公众参与的形式主要有三种：通过报
纸、电台等媒体，向公众公布政府空间规划的意图和初步
设想，让公众发表意见；举行部行政评议会议，征求各
省、市政府部门和其他机构意见；征求空间规划顾问委员
会的意见。
（作者单位：国土资源部信息中心）