的清霞路、铜霞路等级较低，路网密度低路况差， “晴天‘菲律宾’，雨天‘尼泊尔”’，排水明渠淤塞 严重，无法满足企业的发展需求。从水、电、路、
管领导多，审批的速度和费用的减免与项目落地 需要相比还存在较大差距。政策限制较大，在政 策支持上，存在企业融资、用地、人才、技术等要 素瓶颈，缺乏结构性减税、充足的企业发展基金、 知识产权保护机制等优惠因素，在一定程度上增
土地、资金等因素进行分析，得出造成该地区循环经济发展瓶颈的原因，并结合相 关政策体系，提出了一些具有可行性和可操作性的措施。清水塘地区是国家改革 开放初期一大批老工业基地的典型缩影，在该地区发展好循环经济，对于发展中西 部老工业区具有一定的借鉴意义。
关键词：老工业区；发展瓶颈；循环经济
中图分类号：Ｆ１２７文献标识码：Ａ文章编号：２０９５—３１５１（２０１３）４３—００７６—０７
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三、发展循环经济促进清水塘老工业 区转型的重大意义
借鉴振兴东北老工业基地的典型经验，探索 发展株洲清水塘的循环经济，对于落实国家统筹
区域发展战略、探索“两型社会”综合配套改革、 促进中部地区快速崛起，同样具有重大的现实意 义和深远的战略意义。 一是贯彻党的十八大精神的具体实践。党 的十八大报告首次将生态文明提到与经济文明、 政治文明、精神文明同等高度进行部署。清水塘 循环经济区作为国家重要的老工业基地，通过节 能减排和资源循环利用，大力发展循环经济，解
家企业（规模以上１３家），还有３８家重点工业企 业需要搬迁新建或改造，２８家企业需要关闭淘 汰，４７家规模以下企业需要关停再搬迁，需分流 国有企业职工约６８０２人、搬迁安置居民共
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２００人，目前只启动了旗滨玻璃、华银株电２
家规模以上企业（生产线）的搬迁，进程比较 缓慢。 ４．居民生活条件较差。清水塘地区企业和 居民区混杂，下岗职工多、困难职工多、生活水平
本、社会统筹经费补充、企业办社会负担、企业不 良债务、就业和再就业矛盾以及社会保障能力弱 等，都成为经济发展的负担和阻力。
二是政策支持不够。早些ｇ－国家出台一揽子４０００亩，靠土地收益无法平衡搬迁改造投资缺
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政策大力振兴东北老工业基地，对中西部地区的
Hale Waihona Puke 口。另外居民密集居住，加上大厂周边居民拆迁
一些老工业基地的政策倾斜度不足，这让中西部
气降尘中铅、镉等重金属含量远高出较清洁区含
存发展问题，成为影响社会和谐的不稳定因素。
５．国有企业改革不太彻底。由于缺口资金 大、资产变现难、企业社会职能的移交和维护稳 定工作难等问题，目前国有企业改革工作相对滞 后。一些国有企业改革不到位，一些处于停产、
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量，清水塘地区已连续１５年无一适龄青年体检
岗。资源枯竭型企业退出成本、大中型国有企业 的政策性破产、下岗分流人员劳动关系的解除成
２７０亿元，清水塘土地收益就无法平衡其缺口。 园区投资平台株洲清水塘循环经济投资集团公
司目前到位仅有９．６亿元，农发行８０亿元授信
贷款因资产规模过小，难以到位。
五是土地瓶颈难破。清水塘地区基本上是 工业企业的集聚区，大部分土地是归属企业的工 业用地，可供政府收储出让的商住土地不到
未得到妥善解决，改革成本大，进度缓慢。清水
老工业基地，发展循环经济是一项综合性系统工
程，需大规模的资金投入，单靠地方财力投入远远
不够，需要国家层面的高度重视和大力支持，才能
顺利发展循环经济、全力推进两型社会建设。
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塘地区的中央、省属企业大都剥离了企业办社会 职能，但改制不彻底，产权不清晰，土地等资产未
办理过户手续。 ６．城市基础设施落后。清水塘始建于２０ 世纪５０年代，走的是先企业后社区再城市的路
三是体制机制不优。园区责权不匹配，清水 塘循环经济工业区是国家级层面的园区，由区级 平台负责投资开发建设，融资发债能力有限，加
上又不具备独立的行政审批权，审批部门多、分
子，规划滞后于发展，生产区、居民区混杂。落后 主城区几十年，企业布局散乱，基础设施先天不 足，水、电、气等管网线路铺设不合理，连通南北
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济的财税政策，笔者深入该区实地走访调研，并
与有关企事业单位座谈、交流，形成了本调研 报告。
一、清水塘老工业区发展面临的问 题、困难及原因
近年来，清水塘循环经济工业园区建设、环 境治理和产业转型取得了较好效果，但离广大群 众的要求还存在很大差距，环境污染治理、居民 避险搬迁的任务依然很大，对本区域乃至长株潭 地区的发展所构成的威胁仍然十分严峻，主要存 在以下问题： １．生态环境严重破坏。受长期排放重金属 污染物影响，土壤污染严重，清水塘核心区 １５．１５平方公里范围已成为重度污染区，土壤已 全面毒化，耕地失去生产功能，企业周边农用地 土壤中总镉、总汞、总铅的严重超标，形成“镉 米”等超标农作物。工业“三废”量大排放，已造 成水体和土壤严重污染，区域内部分水塘几乎无 任何水生动物栖息，仍有５０００多名村民在重度 污染土地上生活和农业生产，危及长株潭三市 １０００多万人口饮水安全。空气质量差，二氧化 硫排放总量大（每年４．８万吨），各种刺激性、恶
柳化桂成、旗滨玻璃、华银株电等１１家大型央企
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范区之一，并批准为全国发展循环经济第二批试 点园区，２０１ １年２月国务院批准了《湘江流域重 金属污染治理实施方案》，并把清水塘列为七大 重点治理区域之首。为进一步探讨老工业区转 型升级、搬迁改造的思路，研究老工业区循环经 基础化工等 重化工业比重占全部工业比重的 ７１％。从税 收结构来看，工业企业制造、冶炼、加 工、工业产品贸易、化工及其他产品实现税收贡 献率９０％。增长方式粗放，采用“高投入、高消 耗、高排放”的生产方式，造成大量能源资源消耗 和污染物排放。如株冶一家企业年耗电达１７．８ 亿度，占株洲市的７０％，年耗资源约１５０万吨，年 产含重金属废渣２８万吨，严重阻碍地区经济持 续健康快速的发展。 ３．绿色搬迁进程缓慢。清水塘基本失去对 新增污染物的自然降解或富集续存能力，仅采取 “局部搬迁改造、点源专项治理”的模式无法彻 底治理，须启动整体绿色搬迁。目前已关停８０
低、就业机会少、社保能力弱，近年该地区规模以
上工业企业亏损面约３０％。随着能源、原材料 及人工成本的上升，将会有更多的企业陷于发展 的困境甚至破产倒闭，加之企业破产改制和征地 拆迁工作的推进，这势必影响到区内２．６万企业 职工的就业问题，涉及上１０万人的收入来源、生
臭性气体浓度超出标准限值，酸雨频率极高，大
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面临着如上的一些突出问题，通过纵向分析
和横向比较，认为导致循环经济发展步伐滞后的 主要原因有以下几点：
一是历史包袱沉重。改革开放后，清水塘作
为典型的老工业基地，因重工业比例大、国有企
成的项目达１８个，总投资预算约１６１亿元，同
时，完成企业搬迁新建和产业升级需投入资金
业比重大，很快在全国轻工业、非国有经济飞速 发展的态势中落伍，大批国有企业倒闭，工人下
加了企业的制度性成本，缺乏良好的政策软环
气、通讯等硬件情况来看，无论是规划中的改造 区还是拓展区，都不适应循环经济发展的要求。
境，也就缺乏引资引项目的吸引力。 四是资金缺口较大。发展任务重、困难多， 需投入大量资金，而地方财力有限，难以负荷。 搬迁改造工作中需要政府全额筹资或配置的投
资达１９９亿元，其中在污染治理上政府需投资完
清水塘工业区虽然获得了长足发展，但是长
期延续着高能耗、高污染、低效率的粗放发展方
式，出现生态环境严重破坏、人居环境日益恶劣、 产业结构矛盾突出、经济社会发展不协调等问 题，使株洲一度成为全国十大空气污染城市，调
整改造、产业转型、升级发展迫在眉睫。地方政 府对清水塘的治理与改造做了大量卓有成效的 工作，国务院和有关部委也给予了大力支持，国 务院２００２年批准长株潭城市群为全国资源节约 型、环境友好型（以下简称“两型”）建设综治配 套改革试验区，清水塘工业区列为试验区五大示
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水塘东、西、北三面环山，南濒湘江，地势由北向
南倾斜，常年主导风向为西北偏北风，由于该工 业区重化工企业聚集，“三废”排放总量很大（分 别占全市６％以上），是湘江中下游重金属污染
的主源头。中央领导在清水塘考察时指出，党中 央、国务院高度重视长株潭试验区的建设发展。
长株潭城市群两型社会试验区建设是国家赋予 湖南的一项历史重任，希望试验区为全国提供示 范，而清水塘循环经济工业园区就是这项历史任 务的突破口，应通过转型发展绿色环保的循环经 济，成为湖南“两型社会”建设的先行区和示 范区。 三是推进新型工业化的迫切需要。清水塘 工业区现有的工业基本上属于高能耗、高排放的 发展方式，设备陈旧、污染严重、产业结构不合 理，已经没有环境容量的发展空间，以发展循环
株洲市清水塘老工业区规划面积４７平方公
和上市公司。２０１２年，清水塘片区企业上缴税
收约３．２亿元，约占全区税收的１０％。
里，其中核心区面积约１６平方公里，地处湖南长 沙、株洲、湘潭三市结合部，属株洲市中心城区的
重要组团，归石峰区管辖，是国家“一五”、“二 五”期间重点投资建设的冶炼、化工老工业基地。
由２６３天提高到３２４天，整个片区的生态环境得
到了较好改善。 （四）践行“产城融合”的开发理念。 由于采取局部改造、专项治理的方式，无法 将清水塘老工业区彻底治理好，当地政府在清水 塘老工业区改造的思路上，最终确定进行整体搬 迁改造，按照“产城融合”的思路，对老工业区进 行顶层城市设计和产业布局规划，发展符合“两 型”要求的循环经济，打造以“百亿产值、千亿物 流”为目标的替代产业体系，构建“一带、两心、 三轴、四片”功能布局和“一带、两园、七廊”生态 系统。通过对１９３家企业实施整体搬迁改造、构 建新的产业体系，完成对含重金属废渣、水体、土 壤、企业场地的治理，完善公共服务设施等，打造 出功能完善、品质优越的生态新城，力争成为全 国老工业基地搬迁改造的典范。