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第３０卷第１期 山 东 国 土 资 源 ２０１４年１月
地 金 融 形 成 的 近 十 几 年 中，莱 芜 市 城 市 建 设 发 展 较 快，原因之一就在于政府通过 经营土 地，积 聚 了较 多 建设资金。
（１）土 地 的 有 效 供 给 支 撑 了 经 济 高 增 长 。 土 地 供 给与经济增长相辅相成，一般呈正相 关关 系，土 地 供 应 充 足 能 促 进 经 济 增 长 ，经 济 的 高 增 长 也 会 倒 逼 土 地 的加速供 应。２００２ 年 之 前，莱 芜 市 工 业 化 和 城 镇 化 的发展速度比较慢，土地资源 的消耗 相对 较 少，速 度 也不 快 ，每 年 总 用 地 量 一 般 不 足 １３３．３３ｈｍ２；２００２ 年 以来的１０年中，莱芜市工业化和 城镇 化 进入加速 发 展阶 段，对 土 地 资 源 的 消 耗 也 进 入 快 速 发 展 期。 ２００２—２０１１年，全市新增工业用地达到２２８６．６７ｈｍ２， 有 力 保 障 了 工 业 经 济 的 快 速 发 展，加 快 了 城 市 化 进 程，ＧＤＰ从 ２００２ 年 的 １４１．９ 亿 元 增 长 到 ２０１１ 年 的 ６２５ 亿 元 ，经 济 增 幅 多 项 指 标 在 全 省 名 列 前 茅 。 莱 芜 市加快实施工业化、城镇化双 轮驱动 战略，在积 极 审 批 供 应 工 业 用 地 的 同 时，加 快 工 业 项 目 固 定 资 产 投 资，２００７—２０１１ 年，固 定 资 产 投 资 完 成 额 分 别 为 １６５．３２亿 元 、２０７．４５ 亿 元 、２６０．５５ 亿 元 、３２１．３６ 亿 元 、 ３５０．１亿 元 ，年 均 增 长 ２３．０２％ 。２０１１ 年 ，莱 芜 市 城 镇 化率达 到 了 ５２．５６％，高 于 同 期 全 国 ５１．２７％、全 省 ５０．９％的平均水平，位居全省第７位。
（２）考 核 体 系 原 因。 干 部 政 绩 考 核 过 分 注 重 ＧＤＰ 和财政收入的数量增长，而不 考核以 什 么 样 的 代价取得增长，经 济 发 展 的 长 期 性 和 领 导 干 部 任 期 的短期性之间存在的 “时 差”矛 盾，也 导 致 部 分 地 区 寅 吃 卯 粮 ，提 前 卖 地 。
（３）经济利 益 原 因。 房 地 产 业 对 经 济 发 展 的 巨
大 带 动 作 用 、土 地 潜 在 价 值 所 形 成 的 利 益 驱 动 ，使 地 方政府和部分企业靠囤积土地和搞地产开发而发财 致富，在一定程度 甚 至 会 出 现 “房 地 产 业 绑 架 政 府、 绑 架 经 济 ”的 现 象 ，反 过 来 也 助 推 了 “土 地 财 政 ”。
（１）税 收 体 制 原 因 。 现 行 的 财 政 税 收 体 制 ，在 当 前各项民生支出逐 渐 加 大 的 情 况 下，财 政 困 难 地 区 的 难 题 越 来 越 多 。 发 展 实 体 经 济 投 资 大 、见 效 慢 ，而 搞 房 地 产 开 发 ，成 本 低 、收 益 大 、见 效 快 ，地 方 政 府 更 倾向于选择土地财政。
１ 土地财政成因
土 地 财 政 的 形 成 ，与 财 政 体 制 、干 部 考 核 体 系 及 土地的潜在价值有 着 密 切 的 联 系，主 要 是 地 方 政 府 为了在资 本 的 原 始 积 累 阶 段 高 效 率 地 积 聚 发 展 资 金，并确 保 能 在 维 持 经 济 运 行 中 有 持 续 的 资 金 来 源 。 ［３］
土地财政主要 表 现 为：一 是 地 方 政 府 依 靠 出 让 增量土地创造财政收入［１］，维持财政支出；二是 通 过 出 让 工 业 用 地 ，带 动 地 方 实 体 经 济 发 展 ；三 是 通 过 房 地产 和 ［２］ 相关产业的发展，增加地方税收收入；四 是 以土地为抵押作为 融 资 媒 介 获 得 银 行 贷 款，以 此 来 进行基础设施投资和市政建设。狭义的土地财政一 般为第一种表现。
３ 主要历史成效
以土地征收、供应制度为核心 的土地财 政，为城 镇建设积累了大量资金，加快了城镇 化步伐，在很大 程度上支持了城市的运行和发展。在土地财政和土
收稿日期：２０１３ ０５ ２１；修订日期：２０１３ １０ ０５；编辑：王秀元 作者简介：郭文强（１９７９—），女，山东莱州人，工程师，主要从事国土资源管理工作；Ｅ ｍａｉｌ：ｇｗｑｉａｎｇ１９７９＠１６３．ｃｏｍ。
山 第３０卷第１期 东 国 土 资 源 ２０１４年１月
浅谈土地财政的成效及改进思路
———以莱芜市为例
郭文强，徐祥忠，刘文鹏
（莱芜市国土资源局，山东 莱芜 ２７１１００）

摘要：土地财政是特定历史条件下经济发展到一定 阶 段 的 产 物，在 我 国 工 业 化、城 市 化 进 程 中，土 地 财 政 发 挥 了 重 要 作 用 。 该 文 通 过 分 析 土 地 财 政 的 成 因 、政 策 机 理 与 历 史 成 效 ，对 土 地 财 政 提 出 可 行 性 建 议 。 关 键 词 ：土 地 财 政 ；成 效 ；思 路 ；莱 芜 市 中 图 分 类 号 ：Ｆ３０２ 文 献 标 识 码 ：Ｃ
２ 政策机理
现 行 的 土 地 征 收 、供 应 、收 益 分 配 制 度 为 土 地 财 政的发展壮大提 供 了 条 件。 比 如 土 地 征 收 制 度、土 地 收 购 储 备 制 度 、土 地 集 中 供 给 制 度 ，以 及 土 地 的 招 拍挂制度等，都或 多 或 少 地 为 地 方 政 府 通 过 土 地 创 造收益提供了实 现 的 可 能。 其 中，土 地 征 收 及 收 购 储备制度保证了取 得 土 地 的 低 成 本，而 集 中 供 给 和 招拍挂又保证了土 地 高 价 出 让 的 现 实，在 土 地 保 有 和 二 级 市 场 环 节 ，土 地 使 用 税 、土 地 增 值 税 等 可 以 源 源不断地提供稳定 的 土 地 收 益，再 加 上 政 府 规 划 掌 控 ，就 形 成 了 较 大 的 剪 刀 差 ，使 土 地 财 政 得 以 顺 利 运 行。从莱芜来看，增 量 用 地 的 成 本 主 要 是 支 付 农 民 的补偿费、新增建设用地有偿使用 费，亩 均 成 本 在 ７ 万元左右；而商住 用 地 招 拍 挂 出 让 收 益 每 亩 一 般 六 七 十 万 元 ，增 值 近 １０ 倍 。