!""#年$月第##卷第#期西北大学学报%哲学社会科学版&’()*+,-(./(*0123405+673*4608%9(:6,-9:63+:3&;)<=>!""#?(-=##/(=#
收稿日期@!""#A"BABC
作者简介@梁仲明%BDECA&>男>陕西彬县人>西北大学公共管理学院教授>主要从事行政管理学教学与研究F王建军
%BDGEA&>男>陕西长安人>陕西教育学院生化系教师>主要从事教学和管理工作H
I公共管理J论中国行政决策机制的改革和完善
梁仲明B>王建军!
%B=西北大学公共管理学院>陕西西安CB""GDF!=陕西教育学院生化系>陕西西安CB""GB&摘要@政府职能的巨大变化>对政府的行政决策及其机制变革提出了更高的要求F影响中国行政决策科学化K民主化的主要问题是决策机制问题F按照党的十六大要求>改革和完善行政决策机制>推进行政决策的科学化K民主化>应建立和完善社情民意反映机制>增强行政决策活动的透明度F健全和完善专家咨询制度>建设一支有独立思考精神的智囊队伍F建立和健全决策议事规则和协调机制>保证行政决策程序的规范性和有效性F实行行政决策责任制>加强对行政决策的法律监督H
关键词@行政决策F决策机制F科学化F民主化中图分类号@LE!#=#B文献标识码@;文章编号@B"""A!C#B%!""#&"#A""D"A"G
党的十六大报告从全面建设小康社会的战略高度出发>把改革和完善决策机制>推进决策科学化K民主化列为政治文明建设和政治体制改革的八项内容之一HMBN正确决策是各项工作成功的重要前提H我们要在本世纪头!"年>抓住机遇>全面建设惠及十几亿人口的K更高水平的小康社会>首先必须做到政府的各项决策科学而不随意K正确而不失误K民主而不专断H当前>影响我国行政决策科学化K民主化的主要问题依然是决策机制问题>我们应当按照党的O十六大P提出的具体要求>顺应当代行政决策机制的发展趋势>积极改革和完善行政决策机制>努力推进行政决策的科学化K民主化H一K现代行政决策机制的发展趋势行政决策机制是行政体制的重要组成部分>是有关行政决策活动的运行过程和工作方式所形成的相关规则和制度体系H行政决策机制是随着社会政治K经济K文化和科学技术诸方面条件的不断发展而逐步变化的H在小生产方式和封建专制制度时期>生产规模狭小>社会变化节奏缓慢>政府行政活动的政治性职能突出>行政决策机制服务于君主专制统治>体现着高度集权K
独断专行的家长制特色H随着社会生产力的发展>资产阶级登上历史舞台>他们在政治上建立了三权分立K政党竞争K议会民主制度以及政治与行政相分离的现代公务员制度>行政管理活动体现出社会管理性职能H行政决策机制由此摆脱了小生产时代的特点>迈入了现代化的门坎H
!"世纪是人类社会获得空前大发展的时期H特别是!"世纪E"年代以来>以信息K高电子等产业为核心的新技术革命加速了生产力和科学技术的发展步伐>原有的经济结构K社会结构发生了极为深刻的变化H与此相应>各国政府职能进行了重大调整H一是职能规模不断扩大H自英国经济学家凯恩斯开出以政府这只O看得见的手P来大力干预经济K社会发展>刺激有效需求>缓和经济危机的O药方P以来>西方各国政府职能迅速膨胀>尽管C"年代末期以后>
新古典经济学家重新强调市场和货币的作用>反对政府强制干预>主张地方分权K权力下放等>但政府职能的总体规模并未明显收缩H二是服务职能不断加强>统治职能相对弱化H随着阶级对立和冲突的相对缓和>政府用于政治事务的开支占政府总支出的
"D万方数据比例有所下降!而社会服务职能的范围和内容不断拓展!例如在信息和商业服务"教育"文化"娱乐和保健服务!交通"通讯和能源服务!道路"水电"照明等市政服务方面!政府的作用和影响越来越大#三是影响政府职能的因素增多#第二次世界大战以来!随着社会"经济和科技的深刻变革!公民权利迅速扩张!普通公民直接影响政府决策的途径增多!各种利益集团"社会中介组织迅速发展壮大!以各种方式和手段影响政府职能的调整和行政决策的制定!因此!强调增进政府与公民之间的$回应性%!几乎成为进入新世纪以来国际行政学研究中的最强音#政府职能的巨大变化!对政府的行政决策及其机制变革提出了更高的要求#综观现代行政决策机制的发展趋势!呈现出以下特征&’(行政决策机制循着新的行政模式的实践路径正在发生着深刻而巨大的变化)*世纪+*年代以来!西方发达国家发起$行政革新%"$重塑政府%等运动!努力告别以马克斯,韦伯的官僚制为代表的科层制行政模式!积极探索与后工业社会和信息时代为代表的$后层级制行政模式%#这种行政模式正是奥斯本和盖布勒所设计的$企业化政府%!在他们看来!$大多数企业化政府都促进在服务提供者之间展开竞争-它们把控制权从官僚机构那里转移到社区!从而授权给公民-它们衡量各部门的实绩!把焦点放在后果而不是投入上-它们行为的动力不是来自规章条文!而是来自自己的目标"自己的使命-它们把服务的对象重新界定为顾客!让顾客有所选择-它们防患于未然!而且不是问题成堆以后才来提供各种服务-它们下放权力!积极采取参与式管理#%.)/等等#另一位行政管理学家彼得斯进一步把这种新的行政模式分成市场化政府模式"参与性政府模式"灵活政府和非管制政府模式等四种不同类型#新的行政模式的普遍推行!所带来的影响和变化!诚如澳大利亚学者欧文,休斯所指出的!它$并不是一种改革事务或管理方式的微小变化!而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化#%.0/行政决策机制正是循着这种新的行政模式的实践路径不断得到改革和完善!并且发生着深刻而巨大的变化#1($谋%和$断%的相对分工"$断%与$行%的适度分离更加明显!政府由$出主意%的角色变成$选主意%的角色随着治理关系的日趋多元化"信息网络化程度的不断提高!行政决策主体日益扩大!社会对决策的参与程度大大提高#在许多发达国家!政府决策层作为决策的支持系统!尽管在决策过程中仍然居于主导地位!拥有对决策方案的最终裁定权!但它们在整个决策系统中的地位已经由$惟一%变成$部分%!由$出主意%角色变成了$选主意%角色#政府决策层主要承担$断%的任务!负责提供决策需求"主持方案论证"做出最后决断#而$谋%的任务则交由政府所属的研究部门和社会咨询机构来完成#对社会重大问题的决策!政府往往以$客户%的身份!通过$利用%和$购买%方式获得需要的各种方案!择优选用#决策咨询早已成为一个引人注目的产业#
生产力的发展和社会的进步!对行政决策专业化水平的要求愈来愈高!各类智囊机构和专家群体正在成为决策的主体!正是这种专业化趋势的显著标志#另外!社会各方面的规范程度正在逐步增强!
许多执行性"服务性的工作越来越走向程序化和制度化!并脱离某种依附!变得更加专业化和专门化!
由下级政府部门或者政府以外的社会组织来承担#
决策制定与决策执行的适度分离!正是这一变化特征的具体体现#正如奥斯本和盖布勒所指出的!当政府收缩战线!不再无所不包时!它就$开始转向一种政策制定2掌舵3同服务提供2划桨3分开的机制#%
4(行政决策民主化已汇聚成一股世界性的潮流!重视利益表达!合理利用利益博弈促进决策的合理性决策民主是政治家和管理学家普遍关注和孜孜以求的目标#渐进决策理论的创立者林德布隆姆认为!$决策是一种合作的集体努力#%它如同$一架梯子%&$行政首脑在上!普通公民在下!其他参与者居中#公民自下而上反映他们的意见和偏爱#%.5/美国著名公共行政学家奥斯特罗姆对政府决策民主化的实质和目的进行了精辟的阐述#他指出!当代政府决策的民主化$是在传统普选制度"政党政治与利益集团政治基础上实现政府行政日益公开化"提高政府政策对公民需求的回应性等#%.6/许多国家政府普遍注重通过宪法和各种立法!从制度上创造和疏通渠道!建立公民参与机制和利益表达机制!赋予公民在政府决策上的发言权!使他们能够反映社会生活的各种问题!表达各种政治主张和意见!通过合理利用利益博弈来促进决策的合理性#
7(以法律形式规范行政决策过程和基本程序行政决策过程是许多决策理论学家重视和感兴趣的问题#早在)*世纪5*年代!美国著名决策理论学家赫伯特,西蒙就对决策过程进行过深入探讨!
89万方数据提出决策过程!四阶段"理论模式#$%&’(世纪)(年代*美国公共行政学家安德逊在其代表作+公共决策,中指出*决策过程是!某一有序的行动方式"*包含着若干行动的!具体功能"过程#$)&被誉为!美国历史上最好的财政部长之一"的鲁宾也认为*!决策过程的品德往往比决策结果还重要"#自-./%年美国制定+行政管理程序法案,*规定!行政管理机构在制定规则时使用的程序"以来*许多国家都制定和颁布了类似法律*规范行政决策程序*保证行政决策程序化运行*防止主观随意性#尤其值得注意的是*在知识经济日益发展的今天*知识向决策系统的输入是决策科学化的必然趋势#但有时决策层的随意性与知识的输入会发生冲突*甚至会出现权力对知识的排斥*而克服这种现象的有效方法就是通过法律和制度来规范决策过程和程序#01建立严格的决策评估制度*对决策结果实行有效的约束和监督’(世纪2(年代兴起的!新公共管理"*作为政府管理实践的新模式*与传统的公共行政的重要区别之一*在于关注产出或结果*主张建立明确的绩效标准*实行严格的绩效评估#决策付诸实施后*对其效果进行评估*是目前国际比较流行的监督措施*是新公共管理理念精神的体现#例如香港实行!衡工量值制度"*对政府决策效果进行监督#由核数署就任何政府部门或其他受审核的机构*在履行职务时所达到的节省程度3效率和效益*提供独立资料和意见*推动政府部门提高效率#新加坡政府建立了!结果预算"制度*对政府部门产出预算系统的产出在量化和成本估计的基础上*迫使决策者提高决策质量和管理效率#!结果预算"制度的推行*实现了管理理念的重大转变*使决策约束监督工作真正落到实处#二3中国行政决策机制的现状分析中国行政决策机制是根据中国国情和宪政状况而逐步建立起来的#尤其是改革开放’(多年来*伴随着经济体制改革的不断深化*高度集权的3封闭的社会主义计划经济体制逐步被相对分权的3开放的社会主义市场经济体制所代替*社会结构也由传统的封闭性3简单性变得越来越富有流动性和复杂性#与整个社会的发展变化相适应*中国传统的行政决策机制也在不断厘革和调适中发生着很大的变化#但毋庸讳言*中国尚未真正建立起适应社会主义市场经济体制需要的3现代化的行政决策机制#现行行政决策机制存在尚待完善的方面*具体表现为451行政决策运作不完全符合宪政要求按照中国现行宪法的规定*各级人民代表大会及其常务委员会是国家的权力机关*所有重大决策都要由它做出或得到它的批准*而国务院及各级人民政府则是它的执行机关#但考察中国现阶段的行政决策与执行的实际运行过程*人们便不难发现*国务院及各级地方人民政府并非如宪法中所规定的那样仅是全国人大及地方各级人大的执行机关*他们同样依法享有法律规定的各项独立决策职权和在执行过程中相当大的自由裁量权#与此同时*由于各级人大自身建设以及行政工作的专业性3灵活性等因素*致使各级人大在行政决策中实际发挥的作用和影响远没有达到制度安排所应达到的程度6许多行政决策往往由政府发挥主导作用*!先斩后奏"*人大在很大程度上只起!给予认可"的程序性作用#