自本世纪初以来，国家相关管理部门陆续出台了一系列节约集约用地政策，从试点到全面推进，逐步完善建设用地节约集约利用状况调查与评价相关工作，构建了覆盖全面、科学规范、管理严格的建设用地节约集约管理制度体系，旨在全面掌握建设用地节约集约利用状况为管理部门制定建设用地管理制度提供基础数据和技术支撑。
调查与评价工作内容的联系与区别
建设用地节约集约利用调查与评价工作是国土大调查内容之一，主要包括开发区建设用地集约利用评价、城市区域建设用地节约集约利用评价、中心城区建设用地节约集约利用评价、高校建设用地节约集约评价等。
在新一轮建设用地节约集约利用调查与评价实施方案中，工作内容和名称都有变化，分为建设用地节约集约利用状况整体评价、详细评价和专项评价，其中专项评价包含开发区评价和工业用地评价。
建设用地节约集约利用状况整体评价、详细评价和专项评价是按照评价范围、评价目标的不同而设置。
1.整体评价
主要着力于掌握城市用地面上情况，以行政辖区为评价范围，市县级行政辖区为评价单元，以掌握辖区内建设用地的整体利用效率和节约集约利用程度，评价成果旨在服务于管理部门建设用地管理战略分析、政策制定和规划编制等方面。
2.详细评价
是以城市中心城区为评价范围、
以宗地为基本评价单元，目的是查清
城市内部建设用地现实潜力规模和分
布情况，服务于管理部门编制城市空
间规划、再开发利用低效用地、调整
城市用地结构和布局等方面。
3.专项评价
包含开发区评价和工业用地评
价。
开发区评价是针对开发区土地建
设开发利用效率、效益和集约程度进
行评价，目的是掌握开发区用地情
况，为开发区管理、考核、升级扩区
提供依据。
工业用地评价是针对某一
区域或者某一类型的工业用地利用状
况进行调查和集约利用潜力评价，目
的是为研究工业用地管理政策制定、
推动工业用地利用方式转变等方面提
供基础和依据。
调查与评价工作的意义
节约集约用地是深入贯彻习近平
新时代中国特色社会主义思想，落实
新发展理念，推进生态文明建设，转
变国民经济增长方式，走新型工业化
道路的客观要求，调查与评价工作本
身不能直接提高城市节约集约用地水
平，而是通过调查与评价成果的应用
和依据成果制定政策、措施、技术手
段等来实现节约集约用地目的，所以
调查与评价工作是实现节约集约用地
的重要桥梁。
宏观方面看节约集约用
地是国家战略政策，开展建设用地节
约集约利用调查与评价工作是贯彻落
实国家战略的重要措施，起到保护耕
地的作用，节约集约用地是缓解土地
供求矛盾，解决“保护与保障”关系
的必然选择，节约用地，少占耕地，
集约用地，提高土地使用效率，从而
实现保护耕地。
开展建设用地节约集约利用调查
与评价工作意义重大。
一是能够摸清
城市区域内建设用地节约集约用地状
况、潜力规模和空间分布，为实施低
效用地改造挖潜、提高城市建设用地
效率和效益等提供科学支撑。
二是可
以探明城市建设用地节约集约利用的
改进方向和挖潜路径，为制定科学挖
掘土地集约利用潜力、加强城市土地
供应和用地管理、促进节约集约用地
的对策提供依据。
三是评价成果与城
市土地利用和管理工作有机结合，可
为国家用地政策制定和地方土地规划
计划具体工作实践提供依据。
存在的问题及原因分析
建设用地节约集约利用调查与评
价工作是在收集整理经济、人口、土
地等多方面数据的基础上，通过自上
而下部署，制定一个多目标、多层
级、多尺度的调查评价体系来获得成
果，成果可应用于各级管理部门在建
设用地政策和制度建设中。
建设用地
节约集约利用调查与评价工作实施多
年，随着工作的不断深入和扩展，取
得了丰硕的成果，但也暴露出一些问
题，主要有自上而下的管理方式难以
调动基层积极性，资金保障困难，多
部门资料收集难度大，评价指标体系
关于开展建设用地节约集约利用调查与评价工作的建议
文/辽宁省自然资源事务服务中心 马彪
46国土资源 2019年7月号
过于繁琐，评价周期间隔短，成果应用不理想等。
1.基层工作积极性不高，专项资金保障难度加大
建设用地节约集约利用调查与评价工作是国土大调查工作范畴中的工作，属于研究类基础性工作，有着重要意义，但是受地域经济发展阶段、土地利用方式等因素影响，一些经济发展相对落后，参与评价工作的积极性不高，政府不够重视节约集约利用评价工作，评价工作开展过程中困难重重，加之，有些县级地方财政相对紧张，专项资金落实难，影响工作实施进度和成果质量。
2.基础数据权威性难以保障
建设用地节约集约调查与评价需要的基础数据包含经济、人口、土地等三大类，涉及发改委、统计、公安、街道社区、自然资源管理、企业等多部门的数据，而且数据种类较多，数据收集工作量较大。
涉及部门多，收集难度大，有些数据无法收集到，只能从其他渠道获得的数据中，通过分析、测算、剥离、修正等二次加工手段获取，虽能说清楚数据获取的方法和过程，但是难以保证数据合理性和权威性，基础数据真实合理性难以保证，那么评价成果的合理性，是否符合实际情况就难以把握。
3.评价体系繁琐，方法复杂
建设用地节约集约利用调查与评价体系过于繁琐，例如城市区域建设用地节约集约利用评价设置了利用强度等4个指数，下设人口密度等7个分指数，分指数里又包含了11项指标，为了保证评价一致性和可比性，所有指标都是必选项，众多参评城市，发展层度不一，发展特色不一样，这样的评价指标体系，过于死板，难以体现参评城市的实际情况，无法突出特点，这也是造成评价成果应用不理想的原因之一。
评价方法和过程复杂不利于操作。
例如一项评价工作中包括定性分析、定量评价和综合分析，从
不同的方法、不同的角度得出各自结
论，最后从节约集约利用现状水平、
动态变化趋势、管理绩效、空间分异
等方面综合分析再得出一个结论。
过
程复杂难懂，结论空架于实际之上，
失去评价工作的真实意义。
4.评价成果应用不理想
调查与评价工作中，评价成果应
用较好的是专项评价中的开发区评价
成果，其他评价工作的成果应用均不
理想，评价成果的理想设计是可应用
于建设用地政策制定、土地利用规划
编制、奖励机制、低效地挖潜、空闲
地处置、供地计划制定以及开发区扩
区升级等方面，但实际上评价成果大
多束之高阁，应用不理想。
如详细评
价成果，虽掌握了中心城区内低效
地、空闲地情况，可为城市管理部门
制定挖潜和再利用等政策提供依据，
但实际工作中因中心城区数据收集方
面问题，以及低效地、空闲地复杂因
素较多等问题，成果应用不理想。
还
有整体评价成果，适合宏观政策制定
方面，因评价范围是行政辖区范围内
城市和农村的建设用地，区域大，较
宽泛，加之城市和农村发展不平衡，
成果应用缺少说服力，实用性不强。
对策和建议
1.加强部门协调，保障数据获
取，加快推进工作
调查与评价工作基础数据涉及部
门较多，为便于数据收集，保证评价
数据来源，建议国家层面发文推进工
作时，联合多部门一起发文，便于各
参评城市收集资料和沟通协作，也有
利于整合多部门资源，形成合力，共
同推进调查与评价工作，促进工作高
效高质完成。
2.加强成果应用研究，以用促
研，调动参与积极性
为充分发挥调查与评价成果对各
级管理部门在用地管理政策制定中的
支撑作用，亟需研究探索评价成果的
应用，尤其是在用地指标分配、节约
集约利用考核等方面，建议国家、省
级管理部门出台政策，将评价成果与
其挂钩，制定奖惩机制，成果得到应
用的同时，也会调动地方政府的积极
性，政府主导调查与评价工作的开
展，对多部门数据收集，资金申请，
扩大成果应用等方面工作将起到极大
的推动作用。
3.简化评价指标体系，合理安排
评价周期
建议在评价指标设置时，尽量简
化指标体系，达到简单易操作，评价
结果能够简单直观，便于行政部门直
接使用成果，有利于成果的应用。
合
理设定调查与评价工作周期，每年更
新，相关数据变化量不会太大，但工
作量过大，建议根据实际需要合理设
置评价周期，比如5年的评价周期，
可设置第一年为初始评价，第二年监
测，第三年更新，第四年监测，第五
年更新总结。
专项评价还可以设置为
3年一个周期，第一年为初始评价，
第二年监测，第三年更新总结等。
4.统一标准，规范运作，确保成
果可比性
为保证数据的权威性，成果的可
比性，在数据收集时要充分考虑数据
获取、剥离难度和工作量较大等问
题，建议细化数据来源、收集方法、
剥离方法等，统一技术标准，尽量表
格化、规范化，确保评价数据可靠
性，保障评价结果权威性。
5.研究制定调查与评价工作经费
标准，保障工作开展
目前建设用地节约集约利用调查
与评价缺少取费标准，不利于各地申
请专项经费和确定评价工作经费的额
度标准，建议国家、省级管理部门研
究制定相关取费标准。
同时，建议每
年调查与评价工作任务部署时应尽量
与地方申请财政预算周期相符，便于
地方保障专项资金的申请和安排。
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7/2019 LAND & RESOURCES。