第２２卷第６期 Ｖ０Ｉ．２２ Ｎ０．６ 湖北财经高等专科学校学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ ａｎｄ Ｅｃｏｎｏｍｉｃ Ｃｏｌｌ ２０１０年１２月２５日 Ｄｅｃ．２５．２０１０
论地方服务型政府的建设路径
段溢波
（武汉纺织大学资产与实验室管理处，湖北武汉４３００７３）
【摘 要】深化行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大作出的重要战略部署。建设服务型政
府是一个漫长而艰巨的过程，就政府自身这一层面，构建服务型政府，实现由传统“管制型”政府向“服务型”
政府这一历史性的转变，笔者认为有以下几个方面的实现途径：一是坚持依法行政，建设“法治政府”；二是转
变政府职能，建设“有限政府”；三是提高行政效率，建设“效能政府”；四是推行政务公开，建设“阳光政府”。 ［关键词］服务型政府；法治政府；有限政府；效能政府；阳光政府 『中图分类号］Ｄ６７ ［文献标识码】Ａ 【文章编号］１００９—１７０Ｘ（２０１０）０６—０００３—０４
“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”
是党的十七大作出的重要战略部署。服务型政府作 为一种崭新的政府模式存在着许多值得研究和探
讨的领域。建设服务型政府是一个漫长而艰巨的过 程，它不仅意味着政府的功能、结构、体制、运行方 式的全面转型，而且还涉及到政治体制改革、民主
与法治建设、公民社会的培育发展、民族文化革新
等一系列深层次问题。就政府自身这一层面，构建 服务型政府，实现由传统“管制型”政府向“服务型”
政府这一历史性的转变，笔者认为有以下几个方面 的实现途径：
一、坚持依法行政，建设“法治政府”
法治政府是相对于人治政府而言。法治政府的 基本意义是，“法律是公共管理的最高准则，任何政
府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平 等。法治的直接目标是规范公民的行为，管理社会 事务，维持正常的社会生活秩序；但其最终目标在
于保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。” 法治政府是服务型政府的根基。建设法治政府 可以营造行政法治与社会自治良性互动的社会环
境，回应市场经济和民主政治对政府治理的迫切要 求。执政之要在于为民，行政之要在于依法。坚持依
法行政，是贯彻依法治国方略的根本要求，也是建
设服务型政府的必由之路。主要从以下方面进行： 其一，确立法律至上观。要祛除法律工具主义
思想的不当影响、恢复法律的价值理性本色，培养 全民真正的法治认同，使官员树立法治行政观。马 克思认为“法律的用处通常是限制政府的绝对权
力。”法治政府一般通过事前、事中和事后三阶段实
现对政府权力的限制，即事前通过法律授权从权源 上限制政府权力、事中通过法律监督从过程上限制 政府行为、事后通过司法与社会舆论监督从客观结
果上评价政府。也就是说，行政机关的权力来自法
【收稿日期］２０１０—０９—１５ ［作者简介］段溢波（１９７０一），男，武汉纺织大学副教授，硕士。研究方向：公共行政与制度分析。 【基金项目］本文系湖北省教育厅２０１０年度人文社会科学研究项目，项目编号：２０１０ｙ０４７。
３ 段溢波：论地方服务型政府的建设路径
律，行政行为应当遵守法律，行政违法必须承担责
任，行政管理要提供优质服务。 其二，完善科学决策机制。党的十六大报告要
求要建立“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中 民智，切实珍惜民力”的决策机制。因此，政府要加
大信息公开力度，开展多层次、多方位的告知服务，
进一步完善听证制度，建立行政决策执行情况跟踪
反馈制度，制定和完善内部决策规则，明确决策权 限、决策程序、决策责任，健全公众参与、专家论证 和政府决策相结合的行政决策机制。
其三，建立和完善“问责制”。密尔指出：“当任何
人都不知道谁应该负责的时候责任就等于零。甚至 当责任真正存在时，如加以分割就不能不被削弱。
要保持高度的责任，就必须一个人承担全部的毁誉 褒贬。”“问责制”是宪政民主的一个重要组成部分，
是“责任政府”原则的体现。实行“问责制”根本的是 要解决行政官员权责对等问题。制定官员问责制，
各级各部门必须制定具体的实施细则，以法律或条 例的方式来规定官员所负责任，失职受何种处分，
依何种程序判定等，以此来砥砺官员，提高他们的
责任心，从而提高他们为公众服务的态度和质量。 其四，建立和完善立体监督机制。行政责任的
落实，离不开有效的监督机制。通过对国家行政机 关及其工作人员在行政活动中遵纪守法情况的监
察和督导，发现和纠正一切违反行政管理原则要求 的行为，保证行政目标的实现。这里的立体监督包
括人大的监督、司法机关的监督、专门监督机构的 监督、新闻媒体和社会公众的监督等。
二、转变政府职能，建设“有限政府”
有限政府是相对于无限政府而言。现代政府是 建立在发达的市场经济和公民社会基础上的，社会
力量在市场资源配置过程中占有一席之地。服务型 政府必然是有限政府。政府的有限性主要体现在政 府能力和政府权力两个方面。建设服务型政府，不
仅在于实现政府经济管理职能的转变，更重要的在
于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当 为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政
府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障 的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构
的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府的“自 身革命”。
４ 首先，合理界定政府的角色。综观现代市场经 济国家在处理政府与市场、企业和社会的关系的实 践，可以将政府的作用或行为模式概括为五种角
色：即公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在 效应的消除者、收入及财产的再分配者和市场秩序
的维护者。在经济全球化趋势的大背景下构建服务
型政府，政府应首先转变传统的“管制”思维，树立 公民本位、社会本位的服务理念，政府行为由服务
型方式取代传统的命令管制型方式。当然，服务型 政府不是一个只谈“服务”而不要“管制”的政府，为
此，就必须梳理服务型政府框架下“服务”与“管制” 的关系。
“服务”具体到政府服务来说，就是政府做有利 于公民需求和社会利益的事。“管制”，包含管理和
控制两个层面：管理强调的是依靠法律、制度而实 施的对被管理者的积极的引导性行为；控制强调的
则是对被管制者的一种消极限制性行为。政府服务 和政府管制是两种完全不同的行为，但它们都是一 个政府应该承担的基本职能，管制型政府也需要一 定的服务，而服务型政府也需要管制，只不过在不
同类型的政府中，服务和管制的作用不同罢了。 其次，转变政府职能。为实现政府职能转变目
标，必须妥善处理三个方面的关系：一是政府与企 业的关系。应“有所为有所不为”，真正实行政企分
开，政资分开，减少对企业的干预。同时，强化对企
业的引导和服务，包括平衡不同的所有制企业的 “国民待遇”，规范市场交易行为，加快社会信用体
系、咨询、服务体系等的建设，为企业发展创造良好 的外部环境。二是政府与市场的关系。政府不能既
当市场的监管者，又当市场的参与者，而应定位于 弥补市场不足和治理市场缺陷。要充分发挥市场在 资源配置中的基础性作用，政府监督应是规范市场
主体行为，整顿市场经济秩序，完善统一、开放、公 平的市场体系，打击市场垄断和地方保护行为，促 进国内市场与国际市场的对接。三是政府与社会的
关系。应改变过去“大政府、小社会”的格局，凡社 会、公民能自我管理、自我调节的事情，政府都应当
退出来。同时，明确政府对社会、公民所承担的责
任，建立起为社会服务的新体制，如社会服务承诺 制、政务公开制等，切实解决公民提出的合理问题。
第三，选择适当的治理工具。一方面，要用市场
力量改进政府效率。按照新公共管理理论，将公共 段溢波：论地方服务型政府的建设路径
产品ｆ包括公共服务）区分为两大类，第一类为核心
公共产品或纯公共产品，只能由政府提供，如国防、 外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障
等；另一类是混合公共产品或准公共产品，非政府 组织甚至私人部门也可以参与提供，如基础设施、
市政公用设施、交通能源、公共事业等。在引入竞争 机制的情况下，私人部门既要通过激烈的竞争获取 相应的项目，也要通过激烈的竞争争夺消费者的信
任，发挥政府无法发挥的作用。另一方面，要发挥第 三部门的作用。由于民问组织同公众的联系最直 接，对公众公共产品的需求最了解，可以补充政府
和私人部门的不足。由于民间组织的参与，形成了
有第三方介入的监督机制，既对政府进行监督，又 对私人部门进行监督。由于民间组织独立于政府体
系之外，可以摆脱政府组织结构的固定模式，形成自 己特有的多样性和灵活性，可以创造出比政府更低
的成本和更高的效率。
三、提高行政效率，建设“效能政府”
效能政府是相对于低效政府而言。正如行政学
先驱威尔逊所说：“与君主制一样，在共和制的条件
下，信任政府官员的惟一根据是效率。”效能政府是 指政府对自身的管理和对社会公共事务的管理有
效。政府自身管理有效是其存在的基本前提，也是 有限政府能否发挥作用的关键，只有建设效能政 府，才能使政府不断地适应现代社会发展变化的要 求，不断提高政府的服务水平，更好地满足社会不
同的需要。 建设效能政府应该从以下方面着手：
第一，确立政府服务标准，规范服务流程。服务
型政府要通过确立政府服务标准，规范服务流程， 向社会承诺便民服务举措，设定服务时限并细化实 施，随时接受人民的评判和监督，以保障服务品质，
满足人民的愿望。程序反映了某项活动的内在规律
性，是该项活动的逻辑顺序，整个活动过程就是由
这些既独立又联系的基本程序所组成的。政府提供 服务的对象是公民，政府就必须围着公民转，一切 工作是为公民提供方便服务，使政府的公共服务工 作模式化、标准化，使公共服务过程成为一个具有
严密逻辑的理论体系和可操作性流程，由此限制决
策者个人主观随意Ｉ生，提高公共服务的效率和质量。 第二，创新管理方式，引入竞争机制。政府可以 以授权、民营化、合同外包等形式将公共物品的生
产责任转交给第三部门、行业协会、中介组织或个 人来承担。在运作程序中，则可通过采用信息技术，
推行电子政务、信息公开制度，提升服务效率。同 时，引入竞争机制，打破行政垄断格局，从而提高公
共服务的效率和质量。 第三，强化行政执行力，营造良好的行政执行
文化。要抓执行的责任链条，教育和引导行政机关
和行政人员把负责任当成一种信仰，把负责任作为
一种品格，把负责任看成一种荣誉，用落实责任去
赢得尊重。要重视领导干部的推动作用，促使领导 把抓执行作为自己的硬任务、硬指标，带动各级行
政工作人员齐心协力抓执行，从而保障决策目标的 实现。要借鉴企业“执行文化”建设的有益做法，通
过行政执行文化建设，形成各种有利于行政执行的
理念和氛围，促进政府工作效率的提高，促进政府 行政人员工作作风的转变。
第四，提高公务人员素质，建立绩效评价机制。 应组织专门力量，收集国家有关政治、经济、社会、
文化、军事等各个方面的信息，进行必要的统计、归 纳、整理和加工，并视不同时期的不同情况，及时予
以调整、充实，为评估工作对有关材料的收集与查
询提供方便。应建立评估信息的传递网络，把公共 部门绩效评估的结果尽快反馈和扩散给有关各方， 使评估信息得到广泛使用。应充分利用电子计算机
和现代通讯技术，实现评估信息系统的现代化、评
估信息传递的网络化。
四、推行政务公开。建设“阳光政府”
阳光政府是相对于暗箱政府而言。传统的政府 行政理念对政府组织的静态机构关注过多，却忽视 了政府组织和参与其中的人之间的互动关系。“阳
光政府”是服务型政府的行为和形象选择。“阳光 政府”要求政府行为除了依法应当保密的以外，都 要予以公开。政务公开的程度和获取信息的途径直
接影响公民参与的广度和深度。可见，阳光政府是 服务型政府的重要实现路径。 第一，建立信息公开制度，让全社会及时了解
公共信息。政府信息公开，是政务公开的表现，是现
代政府治理的一项基本内容。在新的服务型政府体
制下政府信息原则上是一种公共产品，提供政府信 息是一项基本的公共服务。通过积极、主动的信息
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