1 论制度主义视角下的市场维护型联邦主义
内容提要：作为第二代财政联邦制的主要理论的市场维护型联邦主义理论，在上世纪九十年代被提出并系统阐释后，被广泛地运用于分析包括中国在内的发展中国家的经济发展。本文从制度主义理论的视角出发，从方法论和实质理论两方面，对作为理性选择制度主义的市场维护型联邦制理论进行一个批评性回顾。本文认为基于演绎法推出的市场维护型财政联邦制无法有效解释现实困惑，需要进行修正。并对进一步的研究进行了探讨。
一、导言
第一代财政联邦制注重分权相对于集权的信息优势: 1) 因为政府和民众更为接近，所以更清楚当地居民对公共物品的偏好; 2) 选举制度的存在使得地方选民能更好地监督地方官员，从而解决委托—代理人问题; 但是，蒂布特也提出了某种激励机制，也就是 3) 因为企业和个人能用脚投票，所以地方政府间相互竞争以提供更好的公共服务，从而改善整个国家的情况。 相对而言，受公共选择理论的影响，第二代财政联邦主义理论并不像第一代财政联邦主义理论那样认为政府是善意的，相反，相关学者认为政府是自利的且倾向于掠夺性的行为者。更进一步，第二代财政联邦主义理论还是建立在基于理性选择的新制度主义理论基础上的，而新制度主义认为经济增长的基本悖论是需要一个强大的国家以保护产权和保障合约履行，但同时强大的国家可能运用自身权力来掠夺社会财富。为了鼓励投资、促进经济的发展，一个强大的国家必须做出保护财产私有权的可信承诺(credible commitment) 。可信的承诺需要制度保障，这个制度是能够自我执行( self－enforcing) 而不需要第三方执行的。新制度主义者认为，好的政治制度是能够提供可信承诺从而解决这个悖论的———强大的国家权力要受到有效的制约以确保其强大的权力不被用于掠夺市场创造的财富。和宪政、法治一样，联邦主义是能够制约政府权力的有效机制之一，而且能替代前二者。最著名的研究当属斯坦佛大学的Barry Weingast、钱颖一和他们的合作者们提出并论证的市场维护型联邦主义(market－preserving federalism) 。
市场维护型联邦主义就其含义而言，指的是通过地方政府和中央( 联邦)政府的分权以及地方政府间的竞争，能够有效制约中央和地方政府的权力，从而国家能可信地承诺将维护市场而不因为自身利益(官员利益) 而干预市场乃至于掠夺市场创造的财富。除了维护市场、促进经济增长之外，财政联邦制也被认为能 2 带来其他好处:更好地提供公共物品、使得政府更接近民众 (从而更具回应性
responsiveness) 等等。
作为一个经济快速增长、实行了大幅度分权改革和市场化改革的大国，中国自然吸引了市场维护型财政联邦主义理论学者的眼光而成为该理论适用于当代的最成功的例子。钱颖一等人甚至提出了市场维护型财政联邦主义的中国版——“中国特色的财政联邦制”理论。该理论认为，虽然中国未进行法治和宪政在内的政治改革，但是中央地方的分权改革成功地提供了一个制约政府掠夺行为的制度基础，从而促进了中国的快速增长。钱颖一和 Weingast 运用企业理论来分析中央和地方的关系，论证分权是如何使得中央给地方政府分权的“可信承诺”的:
如政府允许地方保留大规模预算外财政等等。
但是，市场维护型财政联邦主义理论及其中国版本受到了很多批评。蔡欣怡( Kellee Tsai) 对市场维护型联邦制对中国经济发展的解释力提出了质疑和反对，认为财政分权确实推动了经济发展，但不是通过市场化而是通过反市场化的方式; 地方政府存在严重掠夺性行为; 以及无论对中央还是地方政府都缺乏足够的权力制衡。蔡欣怡甚至认为，“反市场的联邦主义( market－thwarting
federalism)似乎更能描述当代中国的政治经济结构。”基于诸多相关文献的回顾，杨其静和聂辉华从以下几个方面批评市场维护型联邦主义: 1) 地方政府制度供给的微观基础薄弱，尤其是未能研究地方政府的动机是什么; 2) 忽视一个强大的中央政府是分权有效的前提; 3) 忽视地方政府有能力是分权有效的必要条件，这在第三世界国家经常是缺失的; 4) 硬化预算约束不能保证有效的辖区间竞争，因为不同辖区资源禀赋不同; 5) 缺乏政府间最优层级、边界和分权路径的研究。并提出了几条建议以加强市场维护型财政联邦制的政治微观基础。
这样一些批评非常有益，然而多少有些就事论事，缺乏从方法论的角度系统来审视，而略显支离破碎。本文尝试从方法论的角度出发，对作为理性选择制度主义理论的市场维护型财政联邦主义理论进行方法论和实质性理论两方面的批评。再结合一些具体的个案研究( 尤其是基于中国的研究) 和定量研究，尤其是最近十年的文献，对市场维护型联邦制理论进行一个综述性的评判。
二、方法论的批评 3 正如前文所述，市场维护型财政联邦主义理论从本质上来说是一个新制度主义理论。学者们要么从以诺斯为代表的新制度主义出发，强调可信承诺及其制度性解决方案; 要么从委托代理理论出发，讨论信息不对称对可信承诺及激励的影响。然后再将由此演绎出来的方法运用于具体个案，加以阐释。在本节，笔者将从方法论的角度对市场维护型联邦主义理论存在的问题进行分析讨论，主要分以下四个方面展开。
1．方法上存在逻辑推导重于实证研究的取向
如其它理性选择制度主义理论那样，市场维护型财政联邦主义理论也是逻辑推理在先，实证研究在后。作为新制度主义理论，其逻辑推理如下: 经济发展需要保护私有产权和履行合约(提供可靠预期和激励) ，因此需要强大国家，强大国家自身无法提供不成为掠夺者的可信承诺——没有第三方可以制约国家，所以解决方案在制度设计——从国家内部约束国家权力。一个好的制度是理想型的财政联邦制，因为符合五个条件 ( 下一节具体介绍) ，能够维护市场机制。演绎的工作完成之后，第二步是归纳:先是发现财政联邦制和经济发展的相关性: 历史上经济发展表现“最好”的国家，如荷兰、英格兰、美国，以及近几十年来经济发展最快的中国，都实行了某种财政联邦制。然后再找出一两个例子进行分析来“验证”和“阐释”该理论。
方法论上这样做是不太严谨的，因此难免会犯一些错误而受到批评。一方面这存在理性选择理论常犯的对已知事实进行“逆向推演( post hoc) ”的错误，从而“不仅仅在( 经验) 检验上是不合适的，而且这些理论发展出的方式也趋于与经验检验相抵触。”逻辑是这样的: 市场维护型联邦制能促进经济发展，那么经济发展的原因就是财政联邦制——唯一需要证明的是存在某种程度的分权这一前提条件——或者市场维护型所需的五大条件。这样的解释经常似是而非，即使被作为该理论主要经验基础的中国个案，被很多学者批评为不符合该理论的许多前提条件和因果机制。正如本文在下一节将具体展开的那样，分税制改革前我国存在着生产要素和产品的流动性还远远不够、严重的贸易壁垒和地方保护主义等问题，市场维护型联邦制的多个条件并未满足。换而言之，基于新制度主义( 亦即是理性选择制度主义) 的“中国特色联邦制”理论犯了“逆向推演”的错误。
另一方面，按照社会科学方法论的基本分类，存在三大类方法及其两两组合的话，作者们该使用分析性叙述(analytical narrative) 瑢的方法，两种方法 4 互相印证，可以避免或减轻上述问题。然而该理论兴起并盛行的时候，理性选择理论学者们尚未形成这一方法论上的自觉———即使Weingast 本人是这一方法论的主要倡导者之一。
不过，虽然自身缺乏解释能力，但是由演绎推理出来的市场维护型财政联邦主义理论为后续的量化研究提供了很好的可供实证检验的假设。之后有研究者通过量化分析方法来检验财政联邦制对经济发展的影响，能够避免上述选择性使用资料的问题。如周业安和章全研究发现，从 1986－2004 年整个时间跨度来说，“财政分权确实促进了中国经济的增长，但在不同时间区域内影响有所差异，在 1994
年前对经济增长并无促进作用，而 1994 年后对经济增长的促进作用十分显著。另外财政分权虽然促进了经济的增长，但也是导致经济波动的原因之一。”而钱颖一及其合作者对中国特色联邦主义的研究的实证基础——如果有实证基础的话，大部分是建立在 1994 年分税制改革之前的历史基础之上的，也反映了该理论方法论上的缺陷。难怪有人评论说两代财政联邦主义理论都是规范理论而非实证理论。
2．因果关系如何确定
由第一个方法论缺陷引出的第二个方法论上的缺陷就是无法确定因果关系。经济发展的原因很多，仅仅就制度原因而言也不少，如何认定财政联邦制而非其它制度性因素(如宪政)或结构性因素在起作用呢?如英国和美国既有宪政也有联邦制，两大制度都被 Weingast 认为是经济发展的主要制度基础，那么到底是哪个制度在起作用或者更为关键呢? 这是方法论的一个重要挑战。理性选择理论往往忽视对竞争性解释进行排除，作为新制度主义理论的市场维护型财政联邦主义理论犯了同样的错误。比如，对 Montinola 等人的“中国特色的财政联邦制”的一个重要批评来自蔡洪斌和Triesman，后者提出了一个相反的观点: 是中央集权而非地方分权促进了改革进而推动了中国经济的快速发展。蔡和 Triesman
从分权后于经济改革、政治高度集权、国企软预算约束问题恶化而非得到解决、行政分权并未实施等角度来辩驳市场维护型联邦制理论在中国的适用性。蔡和
Triesman 进而认为是集权下的派系斗争而非分权促进了改革，而后推动了经济发展。 虽然蔡和 Triesman 的文章同样存在选择性而非系统性使用证据来测量其变量和论证其观点的缺陷，但是“中国特色的联邦主义”及市场维护型联邦主义理论存在的一些方法论上的缺陷和问题被暴露出来了。 5 从方法论的角度而言，设计良好的比较个案分析能够排除竞争性解释，以支持论者自己提出的观点。譬如，一些学者试图通过比较个案分析，通过求同法和求异法或二者的结合来控制干扰变量，从而更好地处理财政联邦制和经济发展的关系，如在一个中国和印度的比较研究中，Sinha 发现区别于巴西，中印两国的财政分权都，有政治制度的保障 从而能够快速发展。
3．静态模型
市场维护型联邦主义理论的第三个方法论上的缺陷是它是一个静态模型，未能解释动态的发展和制度演进。而正如Weingast 本人和其他制度主义学者所言，解释制度影响的静态模型是第一代制度主义，解释制度起源和变迁的第二代制度主义才是理论的前沿。出现这个问题，背后的原因在于未能提出一个包含了中央和地方政治家互动的模型，没有分析各自的利益、权力何在;何种情况下他们会合作，何种情况下会冲突;何种情况下地方政治家会集体行动，何种情况下中央会合某些地方结盟对付另外一些地方等。
白素珊(Susan Whiting) 试图提出一个解释税收制度变迁和产权制度变迁的内生理论。和戴慕珍(Jean Oi) 一样，她发现财政承包制带来的财政分权使得地方政府成为经济改革的推动者而非阻挠者。但是不同于戴慕珍，她发现因为历史遗产不同，不同地区采取了不同的产权模式( 苏南的集体企业和温州的私营企业)，促进了经济发展和市场发育。然而一个消极的后果是“两个比重的下降”:税收占GDP的比重和中央政府税收占全国税收的比重都大幅度下降，这引起了中央政府的担心，因而于 1994 年推行了分税制改革。分税制改革使得地方政府不再有动力去创办和运营集体企业，因此引发了一轮私有化浪潮。
4．制度脱嵌
市场维护型财政联邦主义不仅仅是一个缺乏行动者的理性选择制度主义理论，另一方面，它还是一个脱嵌的制度主义理论——从制度主义的角度来说，我们在分析一个制度的时候要把它嵌入到一个制度集里面，而不是孤立地分析一个制度。奥斯特罗姆认为每个制度都是嵌在其它制度之中的，制度的嵌入分为两类:
制度互补(complementary) 和制度层级( hierarchy) 。
市场维护型财政联邦主义的重点放在“财政动机(fiscal incentive) ”上，一般要么预设中央政府具有掠夺性倾向，要么地方政府具有掠夺性倾向，然后二