第２７卷第３期　２０１２年０９月　邢台学院学报　Ｊ０ＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＸＩＮＧＴＡＩ　ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ　Ｖｏ１．２７．ＮＯ．３　Ｓｅｐｔ．２０１２　

基于无缝隙政府理论视角的我国政府再造探究　

吕进鹏　

（西北师范大学政法学院，甘肃兰州７３００７０）　摘要：　“无缝隙政府”理论是美国著名的公共管理学家拉塞尔・Ｍ・林登在２　０世纪９０年代提出的，该理论强调　无缝隙政府是以顾客、竞争、结果为导向的政府。构建无缝隙政府的主要内容就是政府通过一种新型的政府行政结构，　根据公众多元化的需求来提供差异化的公共服务。基于对该理论的认识，分析当前我国行政体制和政府公共服务中存在　的问题，并提出相应、的政府再造对策和建议。　关键词：无缝隙政府；结果导向；官僚制；政府再造　中图分类号：Ｃ９３９　文献标识码：Ａ　文章编号：１６７２．４６５８（２０１２）０３．００１　１．０３　

一、无缝隙政府理论的基本认识　

（一）无缝隙政府概念的界定　１９９０年，美国通用电气公司ＣＥＯ杰克・韦尔　

奇创造性地提出了“无界限组织”，在此基础上，　林登发展出了“无缝隙组织”这一概念。林登认为，　无缝隙政府就是指政府打破传统的部门条块分割的　局面，充分整合机构中的各个部门、各种资源以及　

可用人力，将各个部门及其职能进行无缝隙衔接，　

以组织最终目标为导向，消除层级和部门壁垒，然　

后集中于统一的对外办事窗口，以单一界面接触公　众并提供高效优质的公共产品和服务，最大限度地　

方便公众的新型政府组织形式。无缝隙政府紧紧围　绕结果进行运作，高效率、高质量的给公众提供多　元化、用户化的公共物品和服务，摆脱官僚制组织　

机构中的职能划分束缚，通过形成流动的、高效的、　

灵活的、完整的、透明的、有弹性的、参与度高的　组织结构来再造原有的政府运作体系，使政府部门　

的职能由统治管理型向规制服务型转变。　

（二）无缝隙政府的三个导向和特点　１．无缝隙政府是我们正在经历着的这场静悄悄　的公共管理革命的典型代表，同时也是由生产这社　

会向顾客社会转变的一种反应，它不是要推翻现有　

的行政运作程序，不是以部门、职能为导向或以数　量、规模为导向，而是以顾客、竞争、结果为导向。　

（１）顾客导向：　“以顾客为中心”呼声的高涨和要　

求对外部集团与个人做出更有效地回应，就需要认　

识到公共部门与公民之间的直接责任关系。政府的　顾客是公众，公众不仅是公共产品和服务的最终使　

用者，同时也是公共产品和服务的供给过程中的参　

与者。公众与政府之间的这种顾客与服务者的关系　的确定，无疑使政府根据公众的需求和反应来掌握　

信息资源，从而不断提高公共服务水平；（２）竞争　

导向：无缝隙政府的构建要求在公共部门的管理中　恢复市场竞争机制，通过政府组织与非政府组织、　

民营机构等在提供公共产品和服务时的相互竞争，从　

而提高公共服务的质量和效率，降低公共产品和　

［收稿日期］２０１２—０４—０７　［作者简介］吕进鹏（１９８９－），男，甘肃』临夏县人，主要从事行政管理研究　服务供给过程中的成本，一改以往的政府垄断经营　的低效的公共服务状况；（３）结果导向：无缝隙组　

织关注的焦点是结果和产出而不是投入，强调工作　

的实际结果、预算和绩效并重。无缝隙政府的构建　

也需要建立扁平化的组织结构，在寻求直接提供公　共服务的替代方面具有弹性，注重政府提供公共产　

品和服务的效率、效能和质量。　

２．无缝隙政府的特点：（１）在工作中不存在条　

块分割，没有推诿扯皮，组织任务主要由具有多种　技能的团队完成；（２）组织成员的角色明确性与清　

晰度低，没有严格的内部分工；（３）提供非标准化　的产品和服务，具有高度的顾客导向性；（４）有较　

高的时间敏感度，注重结果和反馈，对工作的评价　

建立在顾客满意的基础上。　（三）无缝隙政府理论的形成和发展　变革时代已经到来，２０世纪８０年代末，在　

“小政府、大社会”、　“有限政府”、　“民营化”　

等观念的主导下，一场所谓的新公共管理运动悄然　

兴起，这场运动始于政府和其他公共组织市场化、　民营化和公民顾客化的巨大转变。与此相比，２０　

世纪中期以前社会中，公共组织主要扮演的是生产　者的角色，组织更多的是从自身利益出发，注重过　

程导向，忽视公众的多元化需求。然而，随着人类　

社会的日益进步与发展，公众不断增加的个性化、　

多元化的需求与政府无法提供充足的、差异化的服　务之间的矛盾越来越突出。因此，一种新的公共管　

理理论、新的公共服务方式的产生也就成为了必然，　

“无缝隙政府”理论以其创新的管理方式和灵活的　适应性而被社会所认可和倡导。　

（四）政府再造　林登基于商业流程再造的观念提出了政府再造，　把传统的公共行政模式进行改革，确立新的公共管　

理模式。理想的再造群体的４个组成部分：筹划指　

导团队、设计团队、项目发起人、过程所有者。公　

共组织再造的步骤：一是描述现存的过程，揭示被　

采纳的变革和现存的过程有何不同；二是从最后着　１２　邢台学院学报　２０１２年第３期　

手，逆方向进行改革；三是设定一个扩展性目标。　

二、我国公共管理中存在的问题和不足　

（一）我国行政管理体制中的官僚制及其弊端　１．官僚制理论是由德国著名社会学家、管理学　

家马克斯－韦伯提出并发展的。所谓的官僚制就是　

指一种合理化——合法化的组织制度，是一种以分　

部——分层、集权——统一、指挥——服从等为特　征的组织形态。我国的管理体制仍是一种集权式的　

官僚制占主导的体制，人治色彩浓厚。官僚制理论　构成了传统的公共行政理论的基础，在很长一段时　

期内被许多国家和地区所采用，但是随着公民意识　

的增强和新公共管理理论的形成发展，官僚制体制　

在其实施和运作的过程中呈现出越来越多的弊端和　不足。　２．官僚制的弊端和不足：　（１）等级分明的指　

挥链和组织成员的非人格化，压抑了人的积极性和　创造精神；　（２）繁文缛节、办事程序复杂，严重　

降低了行政效率，管理成本代价过高；　（３）公共　

责任的漠视或逃避，出现政府越位、错位、缺位的　

现象；　（４）公务员的选拔缺乏科学性和公平性，　裙带关系和走后门现象更加严重；　（５）公职人员　

滥用职权，进行“权力寻租”等活动，滋生了严重　的贪污腐败行为。　

（二）我国公共部门服务理念滞后　长期以来，我们国家由于受传统公共行政模式　

的影响，公共服务理念淡薄，行政官员的宫本位思　想依旧存在。公共行政人员与公众的角色颠倒，公　

仆成了老爷的现象普遍存在，公众并没有成为公共　

部门眼中的顾客，政府与公众之间的关系未能得到　很好的改善，公共行政人员把掌握公共权力作为一　

种目的，忽视公共服务理念和公共责任意识。可见　

我国建设服务型政府任重而道远。　（三）我国公共服务的实践活动收效甚微　

近些年来，我国由于受西方新公共管理运动和　

服务理念的影响以及自身行政管理体制改革的需要，　

公共部门和组织也开始付诸了一系列提供公共产品　

和服务的实践活动，但其效率低下。在政府再造和　无缝隙政府构建的实践中并没有较好地把私营部门　

的管理理念和方式加以有效应用，公共管理实践活　

动中的政府实质的作为与理论上的倡导存在有一定　

的差距，政府公信力也随之降低。　

（四）非政府组织功能发挥欠佳　非政府组织也被喻为“影子政府”，其具有发　展公共政策、监督市场、监督政府、维护良好的社　

会价值、提供公共服务、扩大公民社会参与等的功　

能。然而，在我国，非政府组织由于缺乏自身的独　

立性、运行资金不足、公信力弱、组织内部腐败等　

问题的存在使得其应有的功能发挥欠佳，因此，增　

强非政府组织地位和加强其作用的发挥也是我国行　政管理体制改革过程中必须加以重视的。　（五）公共服务民营化程度低　民营化是指由市场或民间部门参与公共产品和　服务的生产及输送的过程，也即政府部门通过合同　外包、业务分担等方式将部分职能转由私人或民营　

部门经营。我国的公共服务缺乏弹性化、民营化，　

许多公共产品和服务主要还是由政府来提供，当政　

府在有些领域内变得无能为力时，就会产生政府失　败，从而既增加了公共服务成本又降低了公共服务　的效率。　

三、我国构建无缝隙政府与政府再造的战略选择　传统的行政管理体制改革，大多是将注意力集　

中于人员精减、组织结构调整以及组织的自我更新，　

但传统的行政管理体制改革往往很难取得成效，政　府机构和规模陷入了一种“膨胀——精减——再膨　

胀”的怪圈。因此，我国在政府再造、重塑社会的　

过程中应从我国公共管理的实际情况出发，借鉴和　运用西方现代政府理念，构建和打造无缝隙政府。　

（一）构建顾客导向的政府　

“顾客是上帝”，这一普遍应用于市场中的服　

务和管理理念，同样也适应于政府部门。政府在提　供公共产品和服务的过程中要强化“公众即政府的　

顾客、顾客至上、以人为本”的价值导向，加强政　府与民众之间的信息交流与沟通，健全和拓宽公民　

利益表达的机制和渠道，通过提供广阔的空间鼓励　

公众积极参与到公共政策制定和提供公共服务的过　

程中来。克服传统的官本位思想，积极聆听公众心　

声，并且做出及时地回应，正确地发掘公众的需求，　积极构建顾客导向的政府和回应性的政府。　

（二）构建竞争导向的政府　传统的公共行政模式下，政府部门基本上垄断　

了公共产品和服务的供给，导致其效率低下。因此　

在打造无缝隙政府的过程中要以竞争为导向，引入　市场运作机制。第一，完善和健全非政府组织的市　

场准入制度，放松对非政府组织的管制，鼓励私人　

部门和非政府组织积极参与到提供公共产品和服务　

的过程中来，增强竞争，提高公共服务的质量和效　率；第二，趋向于民营化的公共服务，政府通过签　

约外包、业务分担、适度分权等方式，促进不同公　

共产品输送系统的发展，以此来降低公共服务和管　理中的成本，给公民以多元化的选择；第三，加强　

政府间以及政府的各部门之间的交流与合作。选定　

契机，对协作方都感兴趣且较易合作的问题，通过　协调实现“多赢”，并且由加强区域一体化的合作　

来增强协作团体的整体优势和竞争力。例如，欧盟、　

北美自由贸易区等区域合作一体化组织，通过政府　间的相互合作、谈判达成共识，不仅弥补了单个政　

府的不足方面，而且又增强了整体的对外竞争力。　（三）构建结果导向的政府　

政府管理和公共服务在传统的公共行政模式下　

是以过程为导向的，而无缝隙政府的构建要求以结