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论警察权的内部权力配置模式

摘要：警察权包括内部权力和外部权力，其内部权力主要是指警察机关的内部组织管理权。警察权内部权力配置主要有三种模式：命令型模式、亲缘型模式和契约型模式。命令型模式以长官意志和个人权威为基础，依靠强制性暴力推行内部管理权；亲缘型模式以感情为纽带，运行规则是从感情出发为基础的道德规范；契约型模式是警察权内部权力配置的合理模式，其以形式合理性的法律规制整个警察权内部权力制度，从而奠定了警察权内部权力的法治基础。关键词：警察权；内部权力；命令型模式；亲缘型模式；契约型模式中图分类号：Ｄ６３文献标识码：Ａ文章编号：１００６—０１３８（２００７）０２—００３６—０３

一般说来，广义警察权包括内部权力和外部权力，警察权的内部权力主要是指警察机关的内部组织管理权；而警察权的外部权力则是指“为了维护国家安全和社会稳定有序而进行治安管理与惩治犯罪职能活动的国家权力”。１１１有关警察权的权力配置理论多数集中在警察权的外部权力配置问题上，也就是集中在警察权与行政权的关系、警察权的性质及其在三权（立法权、行政权和司法权）中的地位和作用等问题上，对于警察权内部权力配置的理论与实践关注比较少。其实，无论是警察权的公正与效率、积极与消极等价值性问题，还是警察权的作用与功能等具体制度问题，都离不开警察权的内部权力配置。我们甚至可以说，与警察权的外部权力配置相比，警察权的内部权力配置在这些问题上有时起着更为重要的作用。本文从这个思路出发，运用德国法学社会学家马克斯・韦伯的“统治类型理论”对警察权内部权力的特点进行分析和归纳，并对警察权的内部权力配置进行了模式化分类。马克斯・韦伯根据统治的三种合法性：个人权威、个人魅力和理陛规则把统治类型划分为传统型统治、魅力型统治和理法型统治。【２】传统型和魅力型统治是人治模式；理法型统治是以理性法律规则为基础的法治模式。根据马克斯・韦伯的统治模型理论，结合警察权的自身特点，我们可以把警察权的内部权力配置模式分为三种：命口２００７．３令型、亲缘型和契约型。一．命令型配置模式严格说来，警察权内部权力配置的命令型模式不是以马克斯－韦伯的统治类型理论为理论渊源的，但是，警察组织的严密性以及警察权规范的“必须”、“应当”、“不得”等规范的强制性特点决定了警察权内部配置的“命令型”特征，也因此命令型模式成为一个我们分析警察权内部权力时不可逾越的问题。法律的强制性规范主要是设置义务，有时也可能赋予权力，无论是设置义务还是赋予权力都是以“命令口吻”出现的，不具有可协商性、可变更性特点。更为重要的是，命令型的权力配置模式常常出现个人的权威性命令，正是在这意义上，我们把其与马克斯・韦伯的统治类型理论联系在一起。无论是韦伯的人治意义下的个人权威型统治模式，还是我们用现代眼光分析的命令型权力配置模式，对于警察权的内部权力构造来说都是一种冰冷的、不得不接受的制度性事实。警察权内部权力的命令型配置模式具有以下特点：首先，警察权内部权力配置的单向性。警察权内部权力配置的单向性主要表现为权力运行过程中的下级对上级的绝对服从，上下级权力之间缺乏沟通与交流机制，权力越大、职位越高，权力越缺乏内部监督机制。在警察权内部权力制度和机制建设上，决策者对现实情文／王月峰

况、实践中出现的新问题缺乏足够的了解，决策常常偏离警察实践，而且决策者喜欢不断变换自己的行使权力的方式，权力的内部游戏规则也常常会因为决策者的改变而改变，会因为个别人的喜好而时常处于不确定状态之中。这就使得警察组织内部成员难以预期规则给予自己的可能利益和损失，从而处于一种难以掌控自我命运的恐慌状态之中。其次，权力与责任分离，权力集中且权力中心上移，责任中心则下移，权力与责任得不到统一。在这种情况下，作为警察权代表的警察局长等高级管理人员就拥有了绝对权威，这种权威有些近似于古罗马家庭中的“家父”。警察局长等警察权内部权力的行使者不仅决定警察局内部各个部门的领导职位、人员配置和晋升情况，而且决定警察局的财政收支、物资配备和警员福利，甚至决定着警察局内部几乎所有成员的前途和命运。就像王亚南对中国官僚政治的评价一样，“中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的囚笼中。＂［３】而警察权的责任分配在警察局长等高级管理者那里则主要是形式意义上的，实质意义的责任承担主要落到了警员身上，警察局长等高级管理者没有实质意义上的权力责任、至少是责任难以落实，这在事实上就造成了权力与责任分离的不正常现象。再次，权力运行规则主要是传统习惯，制定法隐退为形式上的、或者说辅助意义上的权力运行规则。客观的说，警察权内部的运行规则在形式上仍然是国家制定法，警察权内部权力并不缺少法律规则的约束与规制。但是，法律规则难以对抗命令型意志的权威，命令型意志在本质上是个人意志、长官意志的表现，但外在于意志权威的是传统的官方习惯规则。一般说来，官方社会有自

己的运行逻辑和机制，有自己独特的运

万方数据毋魏撼蟹公共管理科学行规则，虽然其与民间社会的民间习惯法有共性，但是区别还是显而易见的。官方社会的权力运行的习惯规则的主要特点是围绕着意志权威展开，是一种典型的不平等价值观的体现，官方社会的传统规则是紧紧围绕着权力实现塑造的，而民间社会的习惯规则主要是以权利为中心形成的。［４１国家制定法在命令型警察权内部权力模式中的存在主要是形式意义或者辅助意义的，实践中，其重要地位已经被官方习惯法所取代。第四，警察权内部权力纠纷的解决机制是长官意志和权威压制。客观的说，命令型模式下的警察权内部权力纠纷比较少，原因主要在于警察权内部权力主体对长官意志心存忌惮，多数矛盾都能在当事人之间自觉化解。但是，当纠纷当事人不惜公开自己的矛盾时，纠纷往往解决起来就愈加困难。此时，命令型模式中的警察权内部权力权威就会依靠强行推行长官意志来维持警察权内部权力制度的表面和谐。这种纠纷解决机制之下，警察权之权力权威近似于中国传统社会的“家族长”，它关心的不是纠纷当事人谁对谁错和问题解决的公正性，而是关心纠纷能否被压制这个最直接的结果。也就是说，长官意志解决警察权内部的权力纠纷是一种重视结果，而不重视程序的纠纷解决方法。这种纠纷解决机制缺乏最基本的公正性，只能算作是纠纷解决的扬汤止沸之举。一般说来，警察权内部权力的命令型配置模式与人治社会存在某种程度的契合，我国上世纪５０～８０年代的警察权内部权力制度、前苏联的警察权内部权力制度都具有这种模式的一些主要特点。但是，我们应该清楚的是，这种近似军队管理的集中型警察权内部权力模式并不是人治社会的专利，在一些法治国家也有其市场。法国警察权由于诞生在法国大革命的混乱和血雨腥风之中，所以其沿用军队的内部权力组织模式，是一种比较典型警察权内部权力的命令型模式。【５１二、亲缘型配置模式与警察权内部权力的命令型配置模式相比较而言，亲缘型的权力配置模式更易于被人们在心理上接受和采纳。“亲缘型”概念来源于警察权内部权力配置的感情机制特征，我们把以感情为纽带、人情化处理警权内部权力的制度模式称为“亲缘型模式”，这个称谓与斯坦和香德的社会关系模式中的“伙伴型关系＂【６１有些接近。不同的是“伙伴型关系”强调处于社会关系网络中的成员的平等性，而作为行政权一种的警察权则主要是一种隶属关系，也正是由于这个原因，我们把警察权内部权力配置叫做“亲缘型模式”而不称其为“伙伴型模式”，这可能是一种更加符合警察权内部权力构造特点的选择。警察权内部权力的“亲缘型配置模式”具有以下特点：首先，感情纽带或者说感情媒介是誓员关系及其行为规范的基础。斯坦和香德认为，“在伙伴型关系中，各个成员之间的态度感情，是由彼此之间的信任、情感所保证的，而不是由正义、由绝对遵守明确的义务等方法所保证的。”吲这种信任机制也表现在警察权内部权力的亲缘型配置模式中，而且我们认为，警员之间的信任基础奠基于感情，而不是基于规则或者是习惯，这种解释也很好地说明了为什么在当下中国警察局、特别是基层警察局中存在着警员之间称兄道弟的现象。称兄道弟能够拉近警员之间的关系，使他们处于一种近似家庭的融洽气氛中，这种融洽环境有利于警员的工作和生活，在一定程度上可以提高警察机关的凝聚力。亲缘型模式以感情为组织纽带，以信任为行为基础，这与家庭组织模式很相近。实际上，随着现代化进程的发展，社会组织家庭化、传统家庭契约化正是社会和国家良性互动和理性沟通的必然趋势。其次，权力运行机制人情化、运行规则道德化，因而难以实现制定法规则面前的人人平等。“人情化”不是“人本化”。“人本化”是以人为本，这里所说的人是抽象的人而不是具体的人，其目的在于强调从人的角度而不是从物的角度出发来配置警察权内部的权力资源；“人情化”更强调具体的人的心理感受和感情需求，其可能从某个具体的人和某些具体的人的需要出发配置警察权的内部权力资源。由于亲缘有远近、感情有亲疏，必然导致在警察权内部权力配置面前难以做到人人平等。从运行规则角度看，警员之间的行为规范更多的是道德规范，而不是法律规则；在警员管理问题上，警察权的运作主要表现为从情感需要和道德要求分配警员的权力、权利和责任，这就容易导致厚此薄彼现象的出现，形成传统文化中的所谓权力内部结构的“嫡系”与“非嫡系”之说。体现在一般警员之间的合作关系上，则合作的态度、方法和程度常常会因为感情远近和关系亲疏而有很大不同。再次，警察权内部权力的运行成本高，警察权外部权力运作效率低。由于感情的亲疏和关系的远近导致警察权内部权力运行成本加大，这里的运行成本加大包括两个互相联系的部分：一是警员个人为了在权力体系中占据更好的位置而不得不增加个人的财力和精力支出；二是警察权内部由于需要平衡各种正式权力之外的非正式关系而增加运行成本。警察权内部权力运行的高成本必然导致警察权外部权力运行的低效率，警察权之权力主体的时间和精力是有限的，在内部权力关系中投入精力过大，必然导致外部权力应该投入的精力就会相应减少。这不仅直接影响到警察权执法的效果，而且还对警察权整体形象的塑造形成冲击，人们对警察权之效率价值的评价也会随之降低。第四，警察权内部权力纠纷解决机制是警察权内部的调解和裁决。亲缘型模式的最大特点是“人对人”就像“家人对家人”，在利益问题上提倡礼让，提倡发扬友爱风格，道德规范的这种号召力对于预防纠纷的发生起着基础性作用。当纠纷发生时，由于强调警察权内部主体之间的和谐共存，倡导肝胆相照、荣辱与共的精神，出于警察权内部权力“家丑不可外扬”的目的，警察权内部权力的纠纷解决机制往往以内部调解为主。一般的做法是通过做纠纷当事人的思想工作，通过批评和自我批评的方法来化解矛盾，使双方当事人从警察机关的大局出发达成和解；当纠纷实在难以化解时，由警察权内部权力权威进行相对公正的纪律性裁决处理，多数情况下是通过各打三十大板的平衡方法以求双方都能接受。由此看来，警察权内部权力配置的“亲缘型模式”比较适合于熟人社会，也可以反过来说，是熟人社会培育了警察权内部权力的亲缘型配置模式。虽然亲缘型模式具有亲和力和一定程度的组织凝聚力，但是其对法律规则的本能排斥决定着它不可能成为警察权内部权力配置的主导模式。三、契约型配置模式梅因曾经说过，古代法到现代法的

２００７．３团

万方数据魏撼镰公共管理科学发展就是一个从身份到契约的历程，我们可以说，警察权的内部权力配置在事实上也经历了一个从身份到契约的发展过程。警察权内部权力配置的命令型模式和亲缘型模式由于过于强调个人权威和人际关系而具有梅因所说的身份特征，身份法显然不是现代法，甚至可以说是现代法的对立物。现代法是奠基于人权和平等两个法律的基本价值之上的法，是以普通人的权利诉求和人类的整体利益为出发点和归宿的法，是强调权力产生和使用之正当程序的法。一言以蔽之，现代法是契约型法，而不是身份型法。这个特点恰恰与警察权内部权力配置的契约型模式相吻合，我们也可以说，是现代法律塑造了警察权内部权力配置的契约型模式。警察权内部权力的契约型配置模式具有以下特点：首先，警察权内部权力制度以法律规则为配置机制，这就奠定了契约型模式的合洳ｆ生基础。这里所说的法律规则是在两个意义上使用的，一是这种法律规则产生于正当程序，也就是说这里所说的法律规则是马克斯・韦伯所说的形式合理ｌ生的法，即表现为一种逻辑一致的抽象规则结构。【８］－－是这里所说的形式合理性的法律规则在警察权内部权力制度塑造中又起着实质性作用，而不是形式意义上的装潢门面。形式合理性的法律具有逻辑一致陛和理论自足性，大多数情况下也具有一定的实质合理性。从法律的具体内容看，形式合理性法具有表达明确、准确，易于理解和接受的特点，而且是一种非身份、非人格法，这与警察权内部权力配置的契约型模式具有一定程度的契合。所以，形式合理陛法规制下的警察权内部权力必然对所有权力主体具有平等性，因而也就具有了一定程度的权利平等性和利益分配的公正性。其次，契约型模式树立法治权威，削弱人治权威，从而使警察权内部权力制度具有稳定性。在命令型模式和亲缘型模式下，警察权内部权力制度经常受到各种人为因素的干扰，所以，内部权力制度的变动不拘成为常态。而契约型模式由于通过形式合理性法确立了法治的权威，在一般情况下，个人意志和亲情影响因素就被排除掉了。从学理上说，形式合理性法本身所具有的稳定性赋予了警察权内部权力的契约型模式以制度稳定性。英美国家警察权内部权力制度的稳定性有目共睹，这虽然与其经日２００７．３验主义的民族传统有一定关联性，不可否认的是判例法的稳定性在起着重要的基础作用。当然，我们在这里所说的警察权内部权力制度的稳定性与其保守性有一定的共性，同时，我们也不否认这种稳定断具有的消极｜生和滞后｜生缺憾。但是，我们也应该意识到稳定性与法律的与时俱进并不存在根本性的矛盾，二次世界大战之后英美国家在警察权制度上的一系列改革也印证了这个判断。再次，契约型模式的确定性为警员之个体自由权提供了广阔的空间。“索罗金写到：‘契约型关系的群体当中，各个成员之间总是在很大程度上保持着彼此陌生的感觉和局外人的态度。’这种类型的关系必然允许各个成员在与他人交往时拥有极大的自由。＂［９】契约型模式以明确的法律规则为连接人与人关系的纽带，法律规则的明确性、具体性能够为警察权内部权力主体提供准确的行为规范，并使得警员能够预期自己的行为后果和法律意义。警察权内部权力的命令型模式和亲缘型模式由于制度运行机制和行为规则不是真正意义上的法律，使得制度本身在营造警员个体自由权空间问题上显示出极大的贫困性。契约型模式下，形式合理性的法律规则不仅为警员确立了行为规范，而且也通过划定警察权的内部权力边界的方式为警员提供了确获保障的消极自由权空间。第四，契约型模式的内部纠纷解决机制是司法权的判断，而不是内部权力的裁决。警察权内部权力的命令型模式和亲缘型模式的权力内部纠纷解决机制都立足于警察权内部，没有中立的第三方的参与。在我国，国家机关内部管理行为所引发的纠纷被排除在行政诉讼受案范围之外也是这种传统解决机制的反映。一般说来，只有中立的第三方参与的纠纷解决机制才可能具有法治意义上的公正性，才容易被当事人所接受，也才可能从根源上消除纠纷发生的原因。契约型模式在警察权内部权力纠纷解决机制上运用司法权的判断能力，其积极意义在于能够客观、公正地判断是非，而不仅仅是从表面上压制矛盾。司法权解决纠纷的主要特点是根据法律对纠纷进行是非曲直的评判，并依据责任规则对纠纷当事人进行法律许可范围内的制裁。公正的判断加上司法权威的制裁对于解决纠纷有着根本意义，这个意义一方面体现在警员自身权利的保障方面，另一方面体现在对警察权内部权力制度的监督和制约上。从法治视角看，警察权内部权力配置的契约型模式具有其他传统模式无可比拟的优势，但同时它也具有局限陛。比如，警察权内部权力制度的稳定性必然导致其在应对新问题、新情况时缺乏灵活性，对于充分发挥警察权的主体能动性具有消极作用。这些局限性其实是法律自身的局限性带来的，也可以说，是形式合理性法律的局限｜生决定着警察权内部权力之契约模式的贫困性。一般说来，当今世界法治国家、特别是英美国家的警察权内部权力配置模式基本上以“契约型”为主，兼有其他两类模式的一些特点。从形式上看，我国警察权之内部权力配置模式基本上做到了以“契约型”为主导，但是，警察权内部权力在实际运作过程中却常常体现出“命令型”和“亲缘型”的一些机制和规则特征。这可能与我国专制制度的历史传统以及注重亲情、友情的文化传承具有一定的内在关联。随着现代化程度的不断加深，我国警察权内部权力配置模式也正逐步向实质意义的契约型模式过渡，东部发达地区和一些大城市警察权内部权力的“契约型”特征越来越占据重要地位，就是这种发展趋势的反映。参考文献：【１】中国警察法学会．中国警察法学【Ｍ】．北京：群众出版社，２０００．１１２．［２】吕世伦．现代西方法学流派（上卷）［Ｍ】．北京：中国大百科全书出版社，２０００．３４３．［５］王亚南．中国官僚政治研究【Ｍ】．北京：中国社会科学出版社，１９８１．３９．［４】王月峰．社会的三元结构和民间法的命运【Ｊ】．山东大学学报，２００５，（１）．【５】王大伟．中西警务改革比较［Ｍ】．北京：中国人民公安大学出版社，２０００．１８１．【６Ⅱ７】［９】（英）彼得・斯坦，约翰・香德．西方社会的法律价值［Ｍ】．北京：中国法制出版社，２００４．３３；３７．【８］ＶａｇｏＳ．ＬａｗａｎｄＳｏｃｉｅｔｙ［Ｍ］．ＮｅｗＪｅｒｓｅｙ：Ｐｒｅｎｔｉｃｅ—Ｈａｌｌ，２０００．４７．作者简介：王月峰（１９７１一），女（汉族），山东安丘人，山东经济学院法学院，济南市，２５００１４。

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