随着社会经济的发眨，政府采购制度的改革势往必行。因此，这就需要对政府采购制度理沧、政　

府采购法律制度的建　盘、政府采购制度功能以及中国政府采购制度的完善路径进行认真地总结和梳理。　

此做法，不仪能进一步推动政府采购制度理论的深入研究，也仃利于我国逐步建立起符合公共管理要　

求和ＧＰＡ规则的政府采购管理制度。　

政府采购制度研究与实践综述　

随着中国政府采购制度改革的力度不断加强，促使　

国内许多学者对政府采购制度的研究也更加深入和广泛，　

并结合中国国情提出了许多新颖的、有见的观点和看法。　

这些研究成果不仅对建构和完善具有中国特色的政府采　购制度明确了方向，同时也是进一步促进我国政府采购　

更好地适应国际采购环境和公共财政改革的需要。鉴于　

此，对政府采购制度的相关研究进行认真地梳理，正是　为了更加深入地研究政府采购制度奠定基础。　

一　政府采购理论内涵　

１．政府采购理论概念、特点及基本原则。。　“政府采购”一词，既是中国古已有之的概念，又是　

一个在近代吸收了外来意识，并赋予了新内涵的词汇。　

迄今为止，关于“政府采购”一词的定义和解释就不下　

几十种。但由于人们对该词的定义、范围和作用的认知　

差异，即使在权威性的（《新帕尔格雷夫经济学大词典》中　

也没有收入该词条的解释。　故此，国内学者则根据国情和具体的实践，分别从　

政府采购的主体、对象、目的以及资金来源等方面进行　

了理论概括和界定，形成了比较成熟和一致的观点。　从采购主体看，可划分为私人采购和政府采购。而　政府采购主要指，“政府机构为了日常政务活动或为公众　

提供公共服务的需求，按照一定程序从国内外采购商品　

和劳务的行为。”（四川省预算会计研究会课题组　

（１９９９））对此，稍有不同观点的人，对政府采购的外延　进行了扩张，除政府机构以外，还将事业单位和其他组　

织也包括进来了。如戴智敏（１９９９）认为，“政府采购是　

指全国和地方各级行政机关、事业单位，为了提高资金　

的使用效率，实现资源的优化配置，以法定的程序、形　式和方法，通过一系列的审查、管理和监督机制，在国　

内外市场上公开进行的采购行为。”　

从采购对象看，除包括货物和服务，还应该包括工　口吕侠刘文荣　

程。叶汉生（２００１）认为，“政府采购，又称公共采购，　是指政府为了开展日常政务活动，满足为社会公众提　

供公共服务的需要，以购买者（消费者）的身份，按照　

法定的形式、方法和程序，从市场上为政府部门或所属　

公共部门采购所需商品和服务的行为。”而另有一些人　

则认为，政府采购的对象中不仅是商品和服务，还应该　包括工程。　

从采购目的和资金来源看，大家的观点比较一致，　

认为政府“为了开展日常政务活动或者为社会公众服务　的需要，使用财政性资金依法定的方式和程序从市场上　

购买货物、工程和服务的行为。…政府采购是公共部门　

用财政资金取得货物、工程和服务的行为。…‘政府采购　

是公共资金支配者，为了公共利益需求，以法定的方式，　利用公共资金购买货物、服务和工程的行为。”郑雪瑞　

（２００５）、杨灿明、李景友（２００４）、刘慧（２００１）。　

通过上述对政府采购的主体、对象、目的以及资金　

来源等方面的阐述，归纳起来，政府采购的概念是：政　

府机构、事业单位及其社会团体，为实现政府职能或为　公众提供公共物品和公共服务的需要，使用财政资金，　依据法定程序和方法购买货物、服务和工程的经济行为。　

关于政府采购的特点，目前学术界主要有两种差异　

较大的认识和看法。　董瑞华（１９９９）认为，政府采购的特点是：（１）采　

７６

中圈政府采购　购资金来源的公共性；（２）采购主体的特定性；（３）采购　

活动的非商业性；（４）采购对象的广泛性；（５）采购过程　

的政策性；（６）采购行为的规范性；（７）采购影响力大；　

（８）采购受财政部门的监督。　莫云（２００２）认为，政府采购的特点是：（Ｉ）采购资　

金来源的公共性；（２）政府采购范围的广泛性；（３）采购　

规模巨大；（４）政府采购的政策性；（５）政府采购管理的　公共性、公开性；（６）政府采购资金支付采用单一国库账　

户，即财政部门不是将采购款项划拨给支出单位，而是直　

接支付给供应商。　

综合上述两种不同观点，笔者认为政府采购的特点　是（１）采购资金来源的公共性；（２）采购主体的特定性；　

（３）采购活动的非营利性；（４）采购对象的广泛性；（５）　

采购过程的公开性；（６）采购行为的政策性；（７）采购程　

序的法定性；（８）采购活动的重要性　（９）采购效果的高　

效性。笔者的观点与上述二者的观点大致相同，只在细微　处有少许不同。比如，采购效果的高效性，是因为政府采　

购的经济性与有效性必须有机地结合起来，才能有效地　

体现出政府采购的高效性。而政府采购的高效性，其本质　

是为了实现国家财政支出的最大效用化。　

关于政府采购的基本原则。由于政府采购是财政支　出管理与市场化运作的有机结合，有自己的运行规律，及　

遵循的基本原则。因而，政府采购的基本原则不仅是贯穿　

于政府采购法的根本性规则，而且也是指导政府采购立　

法、司法和进行政府采购活动，并带有普遍指导意义的基　本准则。由于各国的具体国情和所处的市场环境不同，对　

政府采购原则的认识和理解也是不尽相同的。　

首先，世贸组织的（（政府采购协议》规定了政府采购　

基本原则为国民待遇、非歧视性与透明度原则。亚太经济　

合作组织也确立了透明度原则、物有所值原贝４、公开和有　效竞争原则、公平交易原则、责任性和正当程序原则、非　

歧视待遇原则等。　、　

其次，世界其他国家及地区为实现社会经济目标也　

确立了政府采购的基本原则，例如，新西兰政府采购的原　则主要是物有所值、公开和有效竞争、机会平等。日本政　

府采购遵循公平、公开和透明、非歧视性原则。文莱政府　

采购则以遵循平等、廉洁和效率原则。台湾地区《政府采　购法》第６条规定了政府采购应遵循的原则：“机关办理　

采购，对厂商不得为无正当理由之差别待遇。机关订定采　

购契约应维护公告利益及公平合理为原则。”　第三，我国（（政府采购法》第３条规定：“政府采购　应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实　

信用原则。”虽说如此，但有些学者认为仍不够完善。于　

是，又纷纷提出了一些基本原则，主要包括：效率与效益　

原则；防止腐败原则；体现货币效益最大化原则；体现产　

业政策原则；适度集权原则；协商原则等。　．　对此，笔者认为提出这些补充原则，从某种意义上　

是对我国政府采购原则的完善。然而，目前并不太适合　

现阶段中国政府采购的实情。至于，现阶段中国政府采　

购还是以公开、公平、竞争和效益为基本原则更为适合。　

２．政府采购制度演变。　

政府采购制度发展至今已经２００多年了，但真正发　展和完善是在２０世纪３０年代凯恩斯经济学理论诞生之　

后，政府采购由此成为国家干预经济的手段。随着政府　

采购制度的不断完善，在国家干预经济过程中发挥着越　来越重要的作用。　

我国政府采购于上世＿￣２９０年代末才开始兴起。虽然　

如此，国内学者早就在关注国外政府采购制度发展的历　

史演进，并相继在２０世纪中期撰文介绍了国外政府采购　

制度的有关情况，甚至结合本国政府采购实践撰写出了　

为数不多的专著。归纳国外政府采购制度发展的历史演　进，使我们对中外政府采购制度发展的历史演进有了比　

较明晰的脉络。　

首先，政府采购制度形成于１８世纪末和１９世纪初　的英国。英国对政府采购便实行法制化管理，规范了政　

府采购行为，为政府采购制度的发展奠定基础。　

其次，美国促进了政府采购制度的全面发展。当时　

美国国会通过一系列政府采购法案，并确立了联邦政府　总务局为采购的权力机构。　

第三，上世纪６０年代中期，因为政府采购不光影响　国内经济发展，并逐步影响世界经济发展。由于，政府　

采购对国际贸易自由化的影响越来越重要，因此，国际　

组织便将政府采购纳入到国际贸易规则中。　

第四，关于中国政府采购制度发展的历史演进。　白志远（２００９）以信息效率、激励约束效率为标准，　

将中国政府采购制度的演进划分为六个发展阶段：即　

古代社会的政府采购；计划经济时期的政府采购；转　

轨过渡时期的政府采购；政府采购制度的试点阶段；　政府采购制度的全面推行阶段；政府采购市场开发阶　

段。白志远关于中国政府采购制度演进的分类法比较　

独特，是依据信息效率、激励约束效率，逐渐增加的　

趋势来划分，这是一种研究政府采购制度历史演进的　新范式。　

二、政府采购制度的效应和影响　

任何一种制度安排都有其特定的价值目标，政府采　

购制度是为实现经济、政治和社会政策目标而制定的政　策工具。政府采购具有社会本位性和宏观调控性，而这　

种功１ｉ邑Ｊ陛既是政府采购深层次目标，也是为了促进地区　

均衡发展，保护环境，以及就业与扶持中小企业发展，从　

而真正实现政府采购制度所追求的价值目标。正因如　

此，我国　政府采购法》第九条明文规定：“政府采购应　

２ｏ１　２／８－总第１　３５期

７７　当有助于实现国家的经济和社会　

发展政策目标，包括保护环境，扶　

持不发达地区和少数民族地区，　

促进中小企业发展等。”　

１．政府采购制度的经济效应。　

政府采购对经济的影响是全　方位的，包括经济总需求、产业结　

构、区域发展等。对此，裴育　

（２００２）认为，政府采购制度的经　

济效应体现在两个方面：一是资　源配置效应，二是财政效应。童道友（２００２）认为，　

政府采购的规模经济效益、采购成本的节约、采购管理　

所带来的效益、采购品存量调整效益和政府采购的宏观　

经济效益共同构成政府采购的经济效益。　

为此，笔者认为政府采购制度的经济效应主要表现　的是在市场经济条件下政府宏观调控的能力：　

首先，平衡区域经济发展，扶持落后区域。由于我　

国各地区经济发展不平衡，利用政府采购在市场中占有　

了巨大份额，即可对不发达地区经济起到调节作用，又　能对来自不发达地区的产品、服务和企业提供适当的优　

惠与优先。　其次，调整产业战略，以扶持中小企业为契机。中　

小企业在国民经济中占有重要地位，其对中国经济的贡　

献达到了５０％。但由于制度性因素以及信用体系的不健　全，致使中小企业融资困难，在市场上难以与大企业展　

开真正的公平竞争。因此，政府采购对中小企业的扶持　

政策需提升到国家产业战略层面，积极推动中小企业参　与到政府采购过程中，并发挥中小企业本身的优势，只　

有这样才能更好地促进中小企业的发展。　

第三，创造市场需求，调整市场结构。政府采购的　

“乘数效应”会扩大社会总需求进而增加国民收入。虽然　

也会产生一些负面效应即“挤出效应”，并在一定程度上　

“挤出”企业和个人的投资与消费。但这种“挤出效应”　不同于减免税，不会影响市场的自主运行，并可以调整　

市场需求结构，从市场结构上对损害市场经济的实体进　

行规制。　

第四，适度调节物价波动。由于政府采购量占有市　场较大份额，从一定程度上来说可以起到稳定物价，调　

控价格的作用。　

第五，公共财政改革的动力。政府采购有利于进行　

支出控制，强化支出管理，硬化预算约束，引入竞争机　制，从而降低政府行政成本，提高财政资金使用效率，促　

进公共财政制度的改革。　２．政府采购制度的政治影响。　

政府采购对政治有着十分重要的影响。　

首先，遏制权力腐败的工具。由于政府采购需要建　立严格的采购程序，完善各种监　

督机制，实行透明度原则，因而，　

这就使得权力在阳光下运行，并　

受到广大民众的监督。由于采购　

资金全部来源于财政，因此，采购　

资金必须纳入政府财政预算，接　受严格的审批程序，使其符合公　

共选择需求。不仅如此，采购资金　

在运行过程中还要接受严格的财　务审计，甚至运行结果还要进行　

绩效评估与行政问责。由此可见，政府采购对人为干预　

采购行为、防止暗箱操作都起到了有效的遏制作用，同　

时也对政府采购官员起到了有效地监督，并规范了行政　

权力，防止权力寻租行为的发生。　第二，完善法律法规体系的动力。西方国家用以规　

范政府采购的法律法规体系都非常完备，并具有很强的　

操作性。如此，政府采购在完备的法律环境下就能充分　

的发挥其效应。因此政府采购政策功能实现的程度与法　律的完备性是息息相关的。但由于我国政府采购发展较　

快，但法律法规建设较为滞后，致使政府采购的政策功　

能实现程度受到影响，此时就需要建立完备并具有操作　

性的法律法规来规范其行为并引导发展方向。　

第三，促进政府职能转变的契机。政府采购机构既　是负责采购商品工作、负责招标工作，又是负责评标工　

作。也就是政府采购机构既当“运动员”又当“裁判员”。　

这样会使政府采购监督机制形同虚化。因此，需要进一　

步推进政府职能的分离。并且政府采购内部机构人员要　定期岗位轮换，实行科学化管理。职能权限的范围会更　

加清晰，有利于政府问责的有效实施。　

３．政府采购制度的社会影响。　

政府采购对社会的影响也是十分重大的。童道友　（２００２）认为，政府采购的社会效益主要体现在保护环　

境，维护社会秩序和净化社会风气以及反贫困等方面。　

安捷（２０１　１）认为，通过政府采购方式从而提高养老服　

务供给水平，以及促进了非营利组织的健康发展。　不仅如此，笔者还认为，政府采购将会导致以下的　

社会效应：　首先，促进公平竞争理念形成，维护社会公平。只　有充分实现了公平竞争，才能确保政府采购价值目标的　

实现。因为，竞争机制不仅在采购过程中需要运用，而　

且更需要植人于政府机关、供应商以及社会成员的意识　

中，这样才能使整个经济变得更加富有效率和活力。。政　

府采购不仅是为了实现经济利益，更重要的是实现社会　

价值，实现社会公平，维护社会弱势群体利益，可以通　

过采购弱势群体的产品，从而保护他们的自身利益。　第二，扶持文化产业更加繁荣。政府采购能大力鼓　

７８

中国政府采购