城乡统筹发展下的规划整合研究探讨
摘要：随着城乡统筹建设的逐步推进，现行规划体系已经难以适应各项工作的需要，迫切需要对其进行调整和完善。
对此，笔者以重庆市沙坪坝区“五规叠合”为基础，对规划思路、技术路线等进行了积极的探讨，并为不同规划之间的衔接提供了协调思路。
关键词：城乡统筹、五规叠合、沙坪坝
abstract : with the development in urban and rural areas step by step，the current planning system has been difficult to meet the need of the work，so it`s need to adjust and improve. to this，the author take the “five plan superimposition”of shapingba chongqing as example，to discuss the planning ideas，technical route etc，and，to supply the idea for integrating different plannings.
key words: urban and rural areas；five plan superimposition；shapingba
中图分类号：f252.23 文献标识码：a 文章编号：
0、引言
城乡统筹是一定时代背景下，充分发挥城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，实现“城”、“乡”互动双赢协调发展格局。
2007年7月，全国统筹城乡综合配套改革试验区在重庆设立，重庆市规划系统以此为基础，尝试进行以整合空间资源为目的的规划研究。
2008年初，重庆市开始“四规叠合”的
探索：将国民经济与社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划和生态环境保护规划进行统叠合；在此基础上，沙坪坝区加入产业发展规划，以求通过“五规叠合”实施方案整合规划资源，促进空间协调、项目落地、调控统一，充分发挥规划协调的作用，促进区域的全面跨越发展。
1、“五规”分治比较分析
1.1 五规核心内容比较
现行规划体系从层级上分为综合规划与专业专项两个层次，经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划和环境保护规划具有区域性、综合性、长远性特点，属于综合规划；产业规划则属于国民经济和社会发展专项内容，属于专业专项规划。
因此，沙坪坝区五个规划分属不同领域，各成体系，规划内容各有侧重（如下表所示）。
表1：五规核心内容比较表
1.2 五规分治分析
（1）空间规划约束发展的运作体系不合理
图1：“五规”分治实施关系图
现行政策比较效力决定了“五规”分治的实际效果，城乡总体规划和土地利用规划具有相对较强的政策约束力和垂直管理的体制，使得空间规划成为沙坪坝区各项规划的主导和实际开发管理的基
础，而经济社会发展规划、产业规划、环境保护规划均需在区域指标和用地布局上予以对接和落实，空间规划的垂直体制与地区内在需求不可避免地产生脱节，因而无法满足沙坪坝区发展对于空间资源和用地整合的合理要求，也必然导致“五规”实施的各种矛盾。
（2）空间规划指标口径测算标准不一致
城乡总体规划新改用《城市用地分类与规划建设用地标准》
（gb50137-2011），土地利用总体规划一直试图在用地分类上和城市规划相衔接。
在建设用地指标上，城乡总体规划分为为居住用地、公共管理和公共服务设施用地、商业服务业设施用地、工业用地、仓储用地、物流仓储用地、道路与交通设施地、公用设施用地、绿地和广场用地八大类；而土地利用总体规划建设用地指所有的建造建筑物、构筑物的土地，包括居工矿用地、交通运输用地和水利设施用地三个二级地类。
用地分类标准的不一致和交叉造成了两个规划指导城乡发展中的矛盾，测算口径上的不一致难以实现对现有开发规模的统一化管理，客观上也不利于对经济社会发展规划、环境保护规划、产业发展规划的调控和引导。
2、“五规叠合”实施方案探讨
沙坪坝区是重庆市主城区之一，东接渝中、江北、九龙坡三区，西连璧山、铜梁、潼南等县，是主城区“西大门”；全区幅员面积396平方公里，辖24个街镇，2010年常住人口约105万人。
2.1 “五规叠合”总体思路
2.1.1 技术路线
“五规叠合”立足沙坪坝区的现实基础和发展条件，按照有统领、有层次、有导向、有制约的总体要求，综合落实各项规划的发展要素，总体思路为：以经济社会发展规划为引领，以城乡总体规划和土地利用规划为载体，以产业规划为手段，以环境规划为约束，以近期为实施时限、展望远期发展，构建面向可持续发展的综合性实施规划和分类约束指标体系。
图2：“五规叠合”思路分析图
2.1.1 核心要素
在“五规叠合”的技术框架下，整理提炼出“五规”的主导型发展要素，形成以gdp、三次产业结构（经济发展关键指标）为核心要素，以建设用地、耕地、主导产业、环境承载力等为主要要素，按照以核心要素引导主要要素、在技术框架下相互约束匹配的基本模式进行整合，将“五规”的发展要素实现“有机叠合”。
2.2 “五规叠合”下沙坪坝区实施方案
沙坪坝全区以中梁山和二环线为界，按“东、中、西、西”分为东部主城区、中部生态保护区、西部新区和西部生态农业区四大板块。
实施方案从沙坪坝区整体发展以及片区协调的角度进行深入地思考，突出城乡空间的结构与功能重组、城市产业增长空间选择与整合、区域基础设施通道的控制与预留、生态山体空间的保护和资源的集约利用等方面，提出了沙坪坝区发展方向为：强心、破界、
优城、聚业、制山、控廊。
图4：实施方案用地空间引导图
（1）强心：依托城市副中心功能体系，重点打造三峡广场和西永两大强势中心，形成合理均衡的中心体系；通过外迁制造业和传统产业，培育现代服务业、现代物流业和都市型产业，建设具有现代服务功能的开放型、多功能区域中心。
（2）破界：依托东部主城，紧密地联动渝中区、九龙坡区、江北区和北碚区等周边区县空间，通过规划轨道交通加强联系；同时，区域内部加强通联东-中-西部之间往来，强化道路交通和重要基础设施建设，完成各个片区功能衔接。
（3）优城：盘活和利用产业存量资源，积极引入资金、技术、管理等新要素，优化城区空间与产业；扩展三峡广场商业空间，与磁器口古镇旅游进行互动发展，大力发展金融商务、会务咨询等产业，以现代服务业提升和培育城区特色。
（4）聚业：按照产业高地要求对已经启动建设的园区进行引导，突出各产业园区的特色和影响，建设产业高地；发挥西部产业新兴和后发优势，突出地区内高新技术培训、研发、生产、营销的体系化特征，引导产业集群跨越发展。
（5）制山：加强中梁山、缙云山等自然山体的管制要求，强化禁建区的生态恢复和限建区的环境保护，逐步引导现有制造业的转移，实现产业向休闲生态和文化旅游业转型，打造都市型农业，恢
复城乡景观生态系统，打造安全和健康的人居环境。
（6）控廊：打通和消除基础设施发展的“瓶颈”制约，以节点建设带动联接区域的功能对接；并以山、坪、江、河等自然生态基质和道路、铁路沿线绿化为依托，构建山脊生态廊道、水体生态廊道和交通绿色廊道，维护城乡统筹和产业良性发展的区域环境。
3、结语
不同领域的规划整合是一项探索性工作，由于各级各类规划之间协调机制不健全，统筹合力没有形成，造成部门分割现象严重、规划管理十分混乱，各级政府部分也希望通过某种特定的方式解决规划衔接上遇到的难题。
“五规叠合”实施方案通过系统梳理社会经济发展中的经济增长、产业提升、城镇建设、耕地保护、人口布局与环境保护等核心要素，在经济社会发展总目标的引领下进行要素整合，与全区内的空间资源合理布局统筹考虑，作为政府行为和市场化投资建设的管理依据，是产业布局和重大项目审批的基础平台，有助于凝聚发展动力，突破城乡二元化困境，强化统筹协调，提高规划的执行力。
参考文献
（1）钱紫华、何波.重庆市区县城乡总体规划编制改革的得与失[j].规划师，2010（6）：50-53
（2）黄雪梅，易峥.城乡统筹条件下“四规叠合”初探[j].中国城市经济，2010（8）：222
（3）牟凤云，何锦峰，全伟.基于gis的重庆市垫江县“四规叠
合”[j].安徽农业科学，2008，36（32）：14326-14329。