2006年第6期 辽宁行政学院学报No.6,2006
(第8卷第6期) JournalofLiaoningAdministrationCollege(Vol.8.No.6)
公共管理
浅议国外非政府组织扶贫机制及其启示
郑光梁1 魏淑艳2
(1.渤海大学,辽宁锦州121000;2.东北大学,辽宁沈阳110000)
[摘 要] 当前在世界反贫困领域内不同程度存在着政府失灵、市场失灵现象,贫富差距有进一步扩大的趋势,消除贫困,除了利用政府、市场机制之外,还必须寻求社会机制。本文简要介绍了国外非政府组织扶贫实践活动,重点论述了国外非政
府组织扶贫的机制优势,指出了当前我国构建和谐社会非政府组织借鉴先进经验参与扶贫不仅是必要的也是迫切的。
[关键词] 非政府组织;贫困;扶贫机制;和谐社会
[中图分类号]D73/77.7 [文献标识码]A [文章编号]1008—4053(2006)05—0023—02
欧美等发达国家非政府组织的发展有着深厚的宗教、文
化底蕴,其慈善理念、志愿精神渗透于社会文化的各个角落,
非政府组织扶贫活动的发展自然有着得天独厚的优势;南
亚、东南亚、智利、巴西等发展中国家随着本国非政府组织的
发展,成功利用非政府组织进行扶贫开发的也不乏其例。他
山之石可以攻玉,在扶贫攻坚的新阶段,总结、借鉴国外非政
府组织扶贫的经验,取其精华为我所用,对我国非政府组织
有效参与扶贫活动来说是具有重大意义的。
一、国外非政府组织扶贫实践
11发达国家非政府组织扶贫活动及其特色
早期非政府组织产生与发展的直接背景是资产阶级政
权的建立和资本主义生产方式的确立及其发展。英国在17
世纪末颁布了《慈善法》和《济贫法》,1824年废除了禁止结
社的条例,1832年颁布了《新济贫法》,在这些法案的影响
下,英国先后出现了许多开展慈善救济活动的民间非政府组
织,以及一大批由产业工人自发成立的工人协会。在法国、
德国、和其它欧洲国家,19世纪中叶同样出现了非政府组织。
纵观发达国家的非政府组织,其参与扶贫的活动多是以
慈善捐赠方式,类似美国基金会的组织形式出现的扶贫慈善
组织已经融合到社区发展和社区生活当中了,它们帮助贫困
地区解决儿童教育问题、救济穷人、组织公共建设项目,满足
其他社会需要。对于整个非政府部门和总的慈善捐助规模
而言,扶贫组织的数量和总的资源很小,但它却是非政府部
门的重要组成部分。由于篇幅限制,这里仅选取具有普遍特
征的美国非政府扶贫组织作为典型事例。
独立战争以来,美国非政府组织的社会扶贫角色经历了
四个演化阶段。最早的阶段称为自发/民众模式(voluntary/
civicmodel),从清教徒时期直到20世纪初期,那些政府不提
供的服务或公民个人提供不了的服务,都通过邻里互相提
供。在此期间,公民组织了救火消防志愿组织,并帮助贫困
的家庭修建谷仓等,即使现在某些郊区、乡村和某些教区仍
然如此。随着美国经济的繁荣,工业革命将大量财富集中到
少数家族手里。不管是出于社会责任感,还是出于负罪感,
这些富有家族如摩根(Morgans)、洛克菲勒(Rockefeller)和卡
耐基(Carnegies)等发展出慈善赞助模式(philanthropic/pat2
ronage)。该模式在20世纪初对于美国主流教育事业及穷人
的帮助是功不可没的。随着经济大萧条的来临,美国政府支
持的社会机构和项目迅速增长,使得20世纪40年代和50年代的美国非营利事业成为权利与授权模式(rightandenti2
tlement)。最后一个阶段即现如今的竞争/市场模式(compet2
itive/market)。不管其发展背景及阶段如何,英美等发达国家非政府组织扶贫活动主要通过如下几种方式:个人互助、
富人慷慨解囊、政府资助、向发展中国家提供直接援助。
21发展中国家非政府组织扶贫活动
发展中国家的非政府组织所发挥的社会功能与发达国
家和世界性的非政府组织有着相同的共性,也由于各种历史
和现实的具体原因而具有自身的特点。发展中国家从事扶
贫活动的非政府组织,大多是具有操作性的、农村发展取向
的非政府组织,它们的组织成员在农村实地直接从事扶贫等
活动。除了当地的非政府组织之外,还有一国的和国际的具
有操作性的、致力于农村发展的非政府组织。不同层次的非
政府组织彼此合作、取长补短,协同致力于扶贫事业。
在许多发展中国家,非政府组织在卫生保健和教育领域
从事反贫困的事业已有很长的历史了。非政府组织在政府
医疗体系不健全或者不存在的地方建立基本的医疗设施,设
立诊所,起着填补当地医疗空缺的作用。在教育领域,非政
府组织通过建立学校、组织师资培训等方式,谋求使所有学
龄儿童都能够受到适当教育。非政府组织还积极从事一些
非正规的教育,如成人扫盲、职业培训以及青少年的性教育
等。不少发展中国家的非政府组织在发放扶贫信贷方面做
出了卓有成效的贡献。亚洲和非洲的许多非政府组织是围
绕着分发信贷来开展扶贫项目活动的,如向农民分发农业生
产信贷,使农民有资金购买种子、肥料、农药以及农用工具等
农业生产投入;向农民发放信贷使他们去开辟获得非农收入
的机会等。非政府组织与政府和民间银行合作扶贫,也取得
了很好效果,如孟加拉国的普罗西卡非政府组织。智利也是
这样,政府与非政府组织就扶持农业服务订立转包契约,在
技术等方面通力合作扶助农民。
二、国外非政府组织的扶贫机制
从国外非政府组织的扶贫实践看,非营利性、公益性和
志愿性的社会中介组织在扶贫事业中发挥了重大作用,从其
活动中可以看到非政府组织有着政府部门所不具备的机制
优势。
1.参与扶贫项目管理
开展系列扶贫开发项目是国际NGO和发达国家NGO开展反贫困活动最主要的一个方面。这些非政府组织直接
从事有关发展的各类工程项目,提供特定的产品与服务,具
体为一些操作性的发展活动,如提供技术指导,从事农村的
基础设施如供水供电、筑路等的建设,设计和实施各种消除
贫困的计划,采取环保措施,防治污染,以及提供卫生保健方
面的服务等。非政府组织从事这些操作性的发展活动,有些
是在其资助者的支持下独立进行的,由非政府组织自己制定
3
2[收稿日期]2006-03-02
[第一作者]郑光梁(1973-),渤海大学政法系讲师,硕士。2006年6月
第8卷第6期郑光梁等:浅议国外非政府组织扶贫机制及其启示Jun.2006
Vol.8.No.6
发展活动的计划,并由自己去实施,但活动的经费主要是从
组织的外部获取的,即别人出钱,非政府组织办事;有些则是
参与他人主持的发展活动。如:世界最大的NGO———行动援
助(ActionAid)1998年度总开支67800万美元,其中有42000
万美元用于各种形式的项目援助,占62%。另一个世界著名
的NGO———关怀国际(CAREInternational)1998年度总开支
33900万美元,其中有30850万美元用于各种形式的项目援
助,占91000从关怀国际的项目对象来看,1998年各种类型
的项目覆盖了非洲、亚洲、欧洲、拉丁美洲和加勒比海地区的
51个国家,共3530万人。
2.建立公开的监督机制
发达国家民众一直希望能够提升他们监督慈善机构的
能力,他们表示在决定捐赠对象遭遇到了许多问题:很难去
辨别向他们募款的慈善机构是否合法;很难在许多家类似性
质的慈善机构中辨别好坏;必须依赖这些慈善机构所主动提
出的相关数据来帮助他们在捐赠时做出决定,然而也有将近
一半的民众认为这些慈善机构并没有公开足够多的活动数
据,使得他们无法做出正确的判断。
美国优良企业局智能捐赠联盟的成立很好解决了这一
问题。该机构成立于2001年,由美国国家慈善机构信息中
心(NationalCharitiesInformationBureau)、美国优良商业局基
金会联合会(CouncilofBetterBusinessBureausFoundation)以
及该会的慈善谘询服务部(PhilanthropicAdvisoryService)合
并而成,属于符合美国税法501(c)(3)条款项规定的慈善组
织。该联盟的成立宗旨在于监督全美数百家全国性募款的
慈善组织以及经营全国性或国际性慈善服务的非营利组织,
并且以定期的方式征集并公布这些组织的相关信息,包括专
案计划、经营管理、募款实务、以及财务方面等相关报告。
与此同时,美国非营利组织公开徵信的通道,包括有
GuideStar网站(www.guidestar.org)或由TheChronicleof
Philanthropy(网站及双周刊)提供的及时的信息,充分的公开
非营利组织的信息,并且轮番刊载基金会的年报数据,以形
成对非营利组织的全方位的监督。
3.扶贫的创新机制
发展中国家非政府组织参与扶贫的一个突出优势———
创新。这种创新的优势既表现在新技术和新的生产方式的
创新,如引用和推广新的适用的技术,发展新技能,使穷人能
够有效地运用这些技术,采用新的生产方法,也表现在新的
社会组织方式的创新,如提高穷人的觉悟,促使他们组织起
来,建立基层组织,通过合作的努力去积极参与同他们的切
身利益攸关的各项事业和决策过程。非政府组织具有创造
性的联系、沟通能力。这些联系有的是正式的,多数则是非
正式的,如跨越国界将具有相同思想的人们联系在一起,建
立新的伙伴关系。非政府组织可推动人们去发挥制度的适
应性和创造性,并可向不适当的组织制度提出挑战。非政府
组织的沟通方式创新表现在既能深入到社会基层的民众中
间,又能同政府保持较密切的关系。它们可以宣传和普及国
家的法律和政策,教育和动员民众,使他们认识自己的权利
和义务;同时,又可作为传达民情的渠道,反映民众的愿望和
意见,去影响政府政策和计划以使其更适合民众的需要。非
政府组织正如一条重要的纽带,在其所服务的社会基层民众
同政府、企业、学术界、新闻媒介以及社会公众之间发挥着沟
通作用。
41建立扶贫资源的传递机制
长期以来,世界各国实行政府和外部机构主导的反贫困
战略,单一的行政计划机制框定了反贫困资源在各级政府垄
断下传递和使用的格局,忽视了贫困主体自身对反贫困资源
的选择和对项目的接纳程度,过分依赖政府体制和系统来传
递和管理扶贫资源,没有建立社会扶贫开发资源的动员、传
递和分配制度,扶贫资金不能及时传递到贫困者,扶贫传递
系统缺乏有效识别穷人的机制,进而造成脱贫效果不稳定的
局面。在如何实现扶贫资金既到村、到户,又减少资金传递
的风险和交易成本方面,南亚发展中国家扶贫传递体系的建设,包括政府组织、非政府组织和传统权利结构三方面传递
体系的建设取得了令人瞩目的成就。如,孟加拉“乡村银行”
的“小额信贷”,使扶贫信贷资金有效地传递到贫困的农户手
中。又如马来西亚艾克迪尔私人信托机构、印度阿默达巴德
市个体妇女联合会的合作银行、泰国南龙地区以社区为基础
的乡村综合发展项目,巴基斯坦的雪村和罗村的农村支持计
划等,都是非政府组织扶贫传递体系建设的成功范例。
51扶贫的瞄准机制
发展中国家非政府组织参与扶贫的最大优势是它们能
够接近社会基层中易受损害的群体,有同社会基层和偏远地
区的贫穷民众保持密切联系的能力,可以对贫困户的需要作
出适当和如实的反映,非政府组织可以清晰地界定谁是穷
人。印度自我就业妇女协会(SEWA),通过长期实践和系统
研究发现在自我就业工人中,妇女数量大,挣得50%以上的
家庭收入,但她们却完全没有资产,直到最近,还没有一个发
展项目公开地将妇女包括在穷人中。印度的自我就业妇女
协会(SEWA)、尼泊尔的农村妇女生产贷款(PCR)项目和孟
加拉的乡村银行(GB),通过富有成效的工作清楚地界定了
妇女是最需要扶助的群体,从而使后继扶贫工作效果极佳。
成功的扶贫项目经验指出,清楚的界定穷人是重要的,概念
上的模糊是许多扶贫项目失败的主要原因之一。
三、国外非政府组织扶贫机制对我国的启示
欧美等发达国家非政府组织经历了二百多年的发展史,
非政府组织参与扶贫的活动已经形成了一套独特的运作模
式和比较成熟的机制,高效率的扶贫项目管理机制、透明的
监督机制、有效的募款及与捐款人的信任沟通机制都是值得
我们借鉴和学习的。发展中国家非政府组织发展虽然较发
达国家迟晚一些,但它们能够结合本国的现实,结合发展中
国家经济发展状况探询其独特的发展道路。绝大多数发展
中国家非政府组织扶贫的使命没有越出其本国的社会发展
以及其它一些公益性活动,但是能够根据实地的贫困状况,成功创新出适合当地发展的扶贫模式、机制,为广大发展中
国家扶贫事业的发展作出了突出的贡献,也为我们提供了宝
贵的借鉴经验。
当前我国社会正处于转型过程中,社会利益结构不断分
化、重组,新的利益群体和阶层不断形成,在不同的社会阶层
和利益群体在共同分享发展成果的同时,我国居民之间的贫
富差距也在迅速扩大,且存在进一步扩大的趋势,21世纪的
反贫工作形势依然严峻。当然,在消除贫困的事业中,政府
无疑仍应起决定性的作用。但是,因政府在致力于社会经济
发展过程中有其不可避免的局限性,非营利性、公益性和志
愿性的社会中介组织在扶贫事业中将大有可为,大量的扶贫
工作需要由这类社会中介组织越来越多地承担起来。
我们也应该清醒地认识到,目前我国非政府组织在扶贫
领域并没有形成有效的扶贫机制,扶贫效果不好,并且时有
类似“胡曼丽事件”的发生。所以,当前要学习国外非政府组
织在扶贫活动中许多创造性的做法,借鉴其有效的扶贫机
制,尽快构建适合我国贫困状况的非政府组织扶贫机制,提
高我国非政府组织扶贫的效率,同时希望非政府组织能通过
行之有效的参与扶贫事业来壮大整个部门的发展,从而促进
我国公民社会的发育与形成,构建和谐社会。◇
参考文献
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[责任编辑:文哲]
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