政府利益最大化机制下的土地财政问题分析摘要:本文简要介绍地方土地财政形成的的原因,详细分析土地财政形成的三种驱动因素：经济，政治，社会驱动因素。

通过与国外的土地管理机制做对比，并对城市化背景下土地财政对政府的收入与支出进行分析，以及在此基础上,提出治理与完善地方土地财政与国家财政体制关系的具体对策建议,为构建地方政府可持续的土地财税收益模式奠定理论基础。

关键词:土地财政; 政治体制; 地方政府关系; 城市化一、土地财政概述“土地财政”是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业税、企业所得税等地方税的大丰收，另一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展。

这是因为，“土地财政”属于预算外收入，又叫第二财政。

一直以来，土地收入作为财政收入来源中的重要一项，在各地方政府财政中占有很大份额。

一些城市的城市G D P、官员的政绩、地方的建设与发展都与土地收入绑在一起，欲罢不能。

在一些地方，土地财政早已成为第一财政，仅土地这一项所带来的收入已超过50%。

据《财经》杂志调查，在许多发达县、市，由建筑业和房地产业创造的税收，是地方税收中增幅最大的两大产业，增幅高达50%至100%。

这两项税收占到地方税收的37%以上，使得地方政府的“土地财政”模式发挥了明显的作用。

二、土地财政的成因——三种利益驱动在地方政府主导城市化和城市外延扩张的进程中,政府通过土地出让、土地房产税收与收费、融资或土地金融的方式,扩大城市土地利用面积,并以此带动建筑业、房地产业等相关产业的,从而实现以增加本级财政可支配财力为最终目标。

其形成驱动因素主要有如下三方面:(一)经济驱动因素———国家分税制改革与激励约束机制1994年国家实施分税制改革,目的是为了提高中央财政收入在国民收入和财政总收入中的比例。

在地方政府财政收入下降的同时,伴随着经济社会转轨期向公共服务型政府的转型,所要承担的事权却有增无减,直接导致分税制改革后地方政府“财权上移”、“事权增加”的实际状况,形成地方财政收入和支出间的缺口,中央和地方政府的财政收支状况与分税制前相比呈现“反向剪刀状”。

面对我国经济发展所导致的地方政府财政支出规模迅速膨胀与财政收入规模狭窄的矛盾,地方政府必然转向另一种激励机制来扩大财源。

分税制改革后土地出让金及房地产业、建筑业的营业税是地方政府可以独享的。

从而土地性财税收益成为地方政府解决财政资金不足的“有效”途径。

财政分权改革以来,中央政府仍掌握着地方官员的人事任免权,在现行的政绩考核体系下,促使地方官员通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩,获得晋升的机会。

为了彰化政绩,地方政府往往通过土地开发来“经营城市”和发展经济。

同时,各地区还竞相以优惠的出让地价来吸引投资。

也就是说致力于经济发展过程中,地方政府对土地财税收益的倚重,除了源于相关财税激励和利润而竞争,实际上也是为在官场上的晋升而竞争和服务。

所以,行政管理体制中存在的激励约束机制和地方政府官员的政绩考核标准的错位,成为地方政府追逐土地财政的内在经济驱动因素。

(二)政治驱动因素———国家现行的土地制度与征用制度中国实行城市土地国家所有制和农村土地集体所有制。

根据宪法,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

这就在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的被动从属地位,致使“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”、地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市场价值”把征得的土地批租出去,获得的收益就归政府等“征地、补偿、批租”制度,更为地方政府在法理上大开方便之门,现行的土地制度与征用制度为地方政府补充财政预算和城市扩张所需的资金提供了一条捷径。

从国际标准来看,我国农地征收(流转)制度具有非常独特的性质和结构。

从图1中可以看出,我国农地转化为城市非农用地,无论土地被作为国家公共目的还是经济发展目的,都必须经过城市当局政府征收,先将其国有化后再转让给城市土地使用者。

我国《物权法》和《土地管理法》规定的征收集体土地的补偿主要以原土地用途收益为计算标准,以保持被征者(农民)原有生活水平不降低为补偿上限,从而决定了法定的征地补偿标准低于土地公平市场价值。

地方政府供地则按照建设用地定价,产生的征地和售地之间的级差地租形成了“土地财政”由此也导致了全国耕地违法圈占现象不断出现,可用土地耕地急剧减少。

在图2中,以国际视角来看,农村土地转化为城市用地是一个较为纯粹的市场过程,土地经营与收益的核心体现了当今西方“治理(Governance)”理念,表现为承载人类文明的载体(土地)放松规制的一个潮流。

其本质是打破政府对土地经营与管理的垄断,以市场机制发挥土地配置和调控作用。

农地所有者(农民)直接参与转让并与受让者进行谈判,决定自己的意愿和选择;土地价格是一种客观的市场信号,当政府征地时,依据这一参数对被征者进行补偿。

(三)社会驱动因素———地方政府扩大城市规模与城市化要启动城市化,就要扩张城市的外延和投资规模,而城市规模的扩张,意味着政府手中必须有支持基础设施建设的先期垫付资本。

因此,“经营城市说”也就大行其道。

而且,以“经营城市”之名,来行“经营土地”之实。

国有土地出让,不仅解决了地方政府城市基础设施建设的财政资金紧缺的问题,也带动了地方政府房地产税、营业税等税费的增加与本地经济的繁荣。

这就是城市化与工业化过程中城市外延和规模扩张给地方政府带来的财政效应,而这种财政效应正是源于出让土地带来的各种费用和税收等收入。

城市扩张到一定规模时,又会反作用于城市社会经济发展并需要加大政府财政投入进行治理。

土地财政与城市扩张的关系,如图3所示。

L1为以土地财政收入为主要元素的地方财政收入曲线;L2为地方财政支出曲线。

城市规模扩张带动地方财政收入增加,当城市扩张到P1点时基本规模形成,城市扩张为地方政府带来土地财政收入达到顶点A。

P2为城市扩张范围边界,在B点处地方财政收入和地方财政支出两条曲线相交汇,这时土地财政已不能为地方政府带来更多收入。

P3点为城市极度扩张现象,到C点处,地方财政要应付城市过度扩张产生的负效应,此时,地方财政支出已高于地方财政收入。

三、土地财政的严重弊端客观上讲，土地财政是地方政府的主要理财方式，通过融资，推进了城市的快速发展。

但是由于土地带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越大，地方建设对土地的依赖也越大，其存在风险的可能性也越大，不利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续发展，其负面的效应大概有以下几方面：一是大规模的拆建、征用土地，既造成土地浪费，也带来农民失业。

从表面上看，它降低了中国工业化、城市化成本，但实际上制造出一批无资产贫民，成为社会持续发展的极大障碍。

二是推高房价，加剧城市居民购房困难。

导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地财政政策导致土地出让价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者，房价由此而攀升。

土地财政正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因之一。

房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。

三是积累财政、金融风险。

根据国务院于2001年5月发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。

市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。

地方各级政府纷纷成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。

这种通过土地抵押进行的融资，是以政府的信用来支撑的，其贷款风险将最终转嫁为国家财政风险。

由于土地融资在城市扩张中的杠杆作用，城市基础设施投资产生对金融的过度依赖，土地财政行为既加大了地方政府的财政风险，也加大了商业银行系统的金融风险。

2010年5月26日国务院常务会议就加强地方政府融资平台公司管理作出部署，表明我国政府对潜在的金融风险已经加强了监管与控制，甚至由银监会发布通知促地方政府任期内还贷。

四是容易滋生地方政府“懒政行为”、“腐败行为”。

国有土地收益分配下移。

一方面，在征收过程中，中央政府部门的收入往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重。

另一方面，征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。

审计署于最近公布的包括北京在内的17个省区市财政管理情况审计调查结果显示，一些地方的土地出让收入应征未征，且征收数额巨大。

四、破解土地财政难题的思考与对策(一)尽快建立完善与地方政府事权相匹配的财政体制要解决“土地财政”还需从政府治理过程和社会制度根源着手,合理划分中央与地方的收入、建立和完善公共财政体制,使各层级政府事权配置与财政资金相匹配。

赋予地方政府更的税收权限,调整和完善财政分级管理体制,加大中央对基础性公共服务的支出责任,减轻目前加在地方的不合理事权,改变地方政府财政收支不平衡的局面,确保政府能够不依赖于土地财政入而保证财政自给。

有限制地放宽地方政府债券的发行,并适度下放地方政府税收和公共收费立法权限以提高地方政府财政自给能力,减少地方政府依赖出让土地获得财政收入的动力。

(二)从制度保障方面建立现代农村土地产权征用制度启动土地的现代产权制度变革,以法律、制度设计尽快明确明晰农民土地财产权,使农民真正像主人一样掌控土地,能够自主流通和抵押土地使用权,保证农地流转中农民利益和土地经济价值同步增长。

另一方面,改革征地补偿制度,重新制定征地的补偿标准,使其与城市扩张、建设的收益挂起钩来,让农民直接参与土地一级市场谈判,确保农民主体地位和同主体之间是平等、自愿和协商的利益关系,达到抑制地方政府或农村集体对农民土地侵犯目的。

(三)建立以增强公民福利为指向的官员政绩考核体系建立一个组织结构顺畅、评价机制完善、考核主体多元的绩效考评体系。

政绩考核体系应该减少经济指标,以人为本地在关注GDP和财政收入指标的同时,将主要的、目前或将来可预见时间内技术上可控的社会发展、人民生活以及环境资源指标界定为有约束力的指标,关注如社会保障率、生态和环境指标达标率、人口自然增长率等民生指标体系,施以科学的政绩考核等政治激励与约束;改变不适合的财政制度以及人事机制,让政府的职能真正回归到服务于国民,不再垄断多种资源,不再与民争利,进一步改革地方政府竞争机制。

(四)严格土地利用规划,确保城市建设用地后备资源地方政府为了较好地推进“土地财政”,修改规划经常成为做大城市规模的手段,修改规划随意性大,汇报的、上报的往往与实际不一样,但最终的目的是相同的,即用于创收的土地面积(城市用地规模)增加,也可能出现土地征而不用、出而不用的现象,造成土地资源的极大浪费。