第五，尽早整合现有规划资源、建立合理的规划体系的需要。目前，在我 国发挥重要作用的有 3 种计（规）划形式，即国民经济与社会发展计划、城市规 划、土地利用规划。由于 3 者在规划目标、内容等方面缺乏协调，从而造成许多 不必要的问题。如，国民经济与社会发展计划对国家整体开发部署、或某个区域 和城市的长远发展战略不明确，就会导致城市规划和土地利用规划因宏观论证基 础不扎实，而在城市性质与规模的确定、土地需求预测和利用结构转变规划等方 面，出现根本性的失误；土地利用规划与城市规划不衔接，城市规划中土地扩展 方向是土地利用规划中基本农田保护区的问题已成为普遍现象。3 个规划为了弥 补自身的不足，都在不断完善各自的规划体系，规划功能之间相互交叉和大面积 重复，带来了规划资源的极大浪费和规划结果的矛盾冲突。因此，尽快整合现有 3 大规划系列，明确相互关系和各自的功能定位，是发挥规划的指导、约束作用 的基本前提
经济一体化进程相对缓慢。珠三角是我国最早进行改革开放的地区，具有明 显的体制优势。长三角由于地理位置临近，又有长江通道和水系贯通，在历史上 经济联系就很密切。相比之下，京津冀都市圈体制性和结构性障碍比较明显，区 域间的竞争大于合作。除了产业结构雷同、区域内产业链联系不够紧密之外，国 有和国有控股占规模以上企业比重大，市场机制作用不充分，也是导致区域经济 一体化进程比较缓慢的主要原因。去年，京津冀都市圈经济总量仅相当于长三角 的 45.3%，比珠三角低约 10%，增长速度分别比长三角和珠三角低 2.2 和 3.58 个百分点。
z 充分吸纳我国区域规划和其他规划形式的经验教训，注重具有中国特色 的区域规划的理论和内容体系的尝试。区域（空间、国土）规划在我国 历史上有过不少次的实践，积累了大量的经验和教训。长期以来存在的 政府与市场职能混淆、规划内容体系过于全面和系统、缺乏对不同层面 规划的职能和内容的界定等，成为区域（空间、国土）规划中的通病。 理论和实践都表明，没有一套国外区域规划成熟的理论和方法可以直接 被我国照搬，通过本次规划尝试性地探讨具有中国特色的区域规划的理 论和内容体系，具有重要的价值和意义。
根据国务院领导的指示和国家发改委关于做好“十一五”规划工作的总体安 排，国家发改委决定先期启动京津冀都市圈和长江三角洲地区区域规划工作。按 照工作整体部署，两个先行地区的区域规划工作分为两个阶段，前期研究工作和 区域规划编制。规划的主要任务是：第一，明确该区域的整体定位，特别是从全 球经济系统、以及我国长远发展的角度，确定规划区域的发展战略、目标和定位， 规划区范围内不同地区（主要是省市）应当履行的基本职能；第二，协调规划区 内各省市共同感兴趣、但任何一方都单独难以解决的重大问题，主要是区域性基 础设施的共建与共享、投资环境的营造、产业合理布局等；第三，统筹安排关系 到区域可持续发展的重大事项，主要是自然资源的合理开发、利用与保护、重大 生态环境工程建设等；第四，研究制定促进区域整体发展的政策体系。
z 研究报告编写阶段。2005 年下半年编写《京津冀都市圈区域综合规划研 究报告》。2005 年 12 月 29 日，通过了由国家发展改革委由国家发展改 革委组织区域规划咨询专家组对京津冀都市圈区域规划前期研究综合报 告的评审。
2
z 协助编制规划的阶段。进入 2006 年，国家发改委就开始组织编制京津冀 都市圈区域规划。项目组在研究报告的基础上，起草了《京津冀都市圈 区域规划建议稿》。
第三，与国际接轨、适应现代经济管理的需要。长期以来，我国落实宏观调 控的一个具体措施，是对重大项目的审批制度。实践表明，就一个项目论一个项 目的作法，往往忽略了具体项目与所在区域发展总体目标是否吻合、忽略了具体 项目与建设环境和综合配套功能的协调问题，而成为导致项目在布局选址方面决 策失误的主要原因。随着经济全球化进程的不断深入，不仅外商投资注重区域投 资环境的评价、把区域（城市）规划作为企业选址的重要依据；而且，现代经济 管理的思想也深刻地影响到我国的企业家，他们也越来越关心在企业发展战略中 纳入产品的区域开发战略的内容，这样，客观上也就要求政府能够提供出区域建
5．京津冀都市圈区域规划前期研究的理念创新与重点内容
（1）注重前期研究的科学性，保证规划在基本框架设计、研究重点和研究 结论等方面具有战略高度
5
z 运用区域发展前沿思维和理论，借鉴国际区域规划的实践经验。如应用 门户城市理论比较有效地处理了北京和天津两大核心城市的功能错位发 展问题。资源承载力和生态容量理论为正确评价和调控规划区内的人地 关系系统提供了理论支撑。同时，从区域规划实践到大都市圈规划沿革， 都充分吸纳了国际实践方面的有益经验。
11690.0 9.1
全社会固 定资产投 资(亿元)
全社会消 费品零售 总额(亿元)
实际利用 外资
(亿美元)
5163.2
4790.9
51.2
12.3
10.2
9.5
京津冀都市圈区域规划由国家发改委会同国务院有关部门和京、津、冀三省 市政府共同参与，成立京津冀都市圈区域规划编制领导小组，下设领导小组办公 室。组建综合研究组、专题研究组、地方研究组和专家咨询组，开展前期研究和 规划编制工作。中国科学院地理科学与资源研究所项目组是综合规划牵头和主要 承担单位。
4
4．京津冀都市圈面临的主要问题
京津两市定位不明确，缺乏必要的统筹规划、协调发展。在很小的区域范围 内，并存着规模如此之大的京、津两大都市，世界范围内也是绝无仅有的。因此， 这两个城市之间的分工有一定的难度，合作的影响效果也一定是很大的。近年来， 京津两市在区域合作方面进行了大量的工作，但收效还不显著。过去几十年北京、 天津各自按照自己的战略得到了快速发展，从而改变了华北地区的经济基本格局 和城镇体系格局。但如果从整体上来看，这种格局不仅影响到整个地区可持续发 展的质量，也给北京、天津各自城市的持续发展带来了一系列的问题。
z 高度重视和体现科学发展观的内涵。重视京津冀都市圈对周边地区的辐 射带动及其周边地区对都市圈的能源供给保障，体现了区域统筹的基本 内涵。将资源环境不仅作为区域发展和规划的基础条件和规划对象，而 且把资源负荷和环境排放作为本次规划框架实施后的资源环境效应评价 的内容，使前期研究在国内外同类研究中具有一定的创新性。
京津冀都市圈区域规划的创新理念和重点内容
樊杰 （中国科学院可持续发展研究中心 主任 研究员 博士）
010-64889105，13611049939 fanj@
1 工作由来与目标
长期以来，我国重视国民经济和社会发展计（规）划，相对忽视空间（区域、 国土）规划，由此带来一系列区域发展的失衡问题。我国目前规划处于转型时期， 区域规划将逐步成为政府进行社会经济发展和资源环境协调的宏观调控的重要 手段，规划方案也将逐步成为政府、企业和个人共同遵循的社会经济空间系统有 序运行、科学管理的纲领性文件。
2 区域概况与工作过程
京津冀都市圈主要包括北京、天津两个直辖市以及河北省的石家庄、廊坊、 保定、唐山、秦皇岛、沧州、张家口、承德等 8 地市。
1
京津冀都市圈基本情况一览表(2003 年末)
土地面积
人口
(万平方公里) (万人)
京津冀 都市圈 全国=100
18.50 1.9
6058.57 4.7
GDP (亿元)
z 调研阶段：2005 年 6－7 月。分别对天津、河北、北京三省市进行了实 地考察。在考察过程中，通过总体交流、部门座谈、企业走访、参观重 大工程项目等形式，收集到大量第一手资料。根据实地考察和资料的初 步整理，梳理并总结出 10 省（地）市政府需要本次规划解决的主要问题。 在充分消化吸收资料的基础上，结合地方规划需求，项目组研讨并明确 了整个项目的整体设计以及本次规划需要重点研究解决的问题。其间， 项目组还多次向有关领导和专家咨询组进行汇报，认真听取专家和领导 的意见，对工作方案和整体框架设计进行了修改和完善。同时，与地方 规划进行协调，参与专题组的研讨。从综合规划的角度对专题研制内容、 深度等提出了具体意见和建议。
第二，转变政府职能、避免“计划”空心化的需要。“空间（区域）规划” 也是掌握在政府手中的一个重要资源，因为，它是市场经济条件下，政府履行宏 观调控职能、实现政府发展思路和政策导向的有效手段。今后，在空间（区域） 规划的指导下，通过对不同地区合理的财政与税收安排、土地和水资源分配、生 态环境规制、基础设施和社会设施建设等，有效地推进区域合理发展与社会经济 活动的合理布局，将成为政府参与社会经济发展活动的主要抓手，也是避免政府 计划工作在市场机制形成过程中逐步“空心化”、重新将计划工作落到实处的重 要落脚点。此外，对空间（区域）规划的审批过程、实施过程的监督与评估，也 可以成为监督政府、考核干部的的科学依据之一。
3 开展区域规划的必要性
第一，贯彻落实“五个统筹”的科学发展观、解决我国区域发展重大问题的 需要。我国各地的发展条件与发展状况差异很大，落实“五个统筹”的科学发展 观，应当强调因地制宜。“区域（空间）规划”可以成为进一步深化战略目标、 确定实施途径的一个设计方案。近期来看，跨行政区域的综合整治与协调发展问 题、以及以“条条” 投入为主的重大工程建设问题等，急需有一个空间上的总 体部署。许多区域问题，在全面建设小康社会、工业化与城市化互动发展、社会 经济与资源环境协调等过程中，将越来越突出。把区域规划作为解决这些问题的 一个重要手段，是国家决策的科学性与发展建策、以及引导企业决策的纲领性文件。此外，市 场机制的建立，也应当成为政府从项目审批的具体事务中解脱出来的契机，通过 抓发展计划和空间（区域）规划，落实宏观战略部署，使企业投资和项目建设， 在一个相对合理的框架下、依据市场机制的法则有效地运行。
第四，实现区域（空间）规划自身价值的需要。区域规划的许多作用是其他 规划不能替代的。从微观上看，通过不同功能区的科学划分、重大基础设施等项 目的合理选址，有利于因地制宜、节约资源、有效利用公用基础设施，从而产生 集聚经济效果，扩大布局的正效应。也就是说，不仅政府公共投资成本降低、而 且有利于社会投入的效益提高，达到双赢的目的。区域规划的更大价值集中体现 在宏观层面上，主要包括以下几个方面的内容：通过明确实施规划内容的责任和 利益，协调和统筹地区之间、部门之间以及部门与个人之间的利益，提高社会运 行效率；通过综合谋划和调控规划目标、内容在长期与短期效益之间的协调，以 及社会、经济和环境效益的统一，提高区域社会经济发展的综合效益。通过对市 场体制的补充，特别是采取财政转移支付、社会保障体系建立、弱势群体的扶持 等方式，实现社会公平，达到公平与效率的统一。因此说，区域规划是我国发展 与改革中，有效发挥政府对发展的宏观调控作用的重要途径；是对不断完善的市 场经济体制的一个重要补充；是实现近期与长远利益、取得经济-生态-社会综合 效益的指导纲领。