收稿日期:2004-06-16作者简介:罗 遐(1971-),女,安徽和县人,安徽大学讲师,法学硕士。

第7卷第1期2005年1月东北大学学报(社会科学版)Journal of Northeastern U niversity(Social Science)Vol 17,No.1J an.2005文章编号:1008-3758(2005)01-0049-04我国失地农民的现状分析与政策建议罗 遐,夏淑梅,何 霄(安徽大学管理学院,安徽合肥 230039)摘 要:失地农民问题是一个严重的社会问题和热点问题。

分析了失地农民由于失去赖以生存的土地、当前征地工作中存在问题以及社会保障制度的不健全等原因,造成了失地农民存在着很大的社会风险,经济利益受损,社会保障权益缺失等诸多问题。

提出了妥善解决这一问题的对策建议:应遵循分类逐步推进的原则,为失地农民建立社会保障制度,同时改革现行的土地征用制度,从而切实解决失地农民的社会保障问题。

关 键 词:失地农民;社会保障;土地征用制度中图分类号:C 91317 文献标识码:A一、研究背景自20世纪80年代以来,中国城市化、工业化水平迅速提高,道路、桥梁建筑等公益性事业也快速发展,大量农用土地被征用。

据统计,自1987年至2001年间,全国非农建设占用耕地339416万亩,2003年一年为34315万亩,其中70%以上是征地。

随着征地规模的扩大,失地农民的数量也在增加,目前全国有4000万左右的失地农民。

按照5全国土地利用总体规划纲要6,2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩,每年要新增失地农民200多万人,失地农民已经成为一个迅速扩大的社会新群体[1]。

由于目前土地征用制度的不完善以及失地农民社会保障缺失等原因,全国各地因征地问题引发的拒征、上访甚至流血冲突等事件时有发生。

失地农民问题不仅是一个经济问题,一个社会问题,一个政治问题,而且是国家和政府以及社会各界都十分关注的一个热点问题。

2003年9月,国务院领导对失地农民问题批了16个字:三令五申,收效甚微,触目惊心,后患无穷。

2004年两会代表、委员都十分关注失地农民的社会保障问题;温家宝总理在5政府工作报告6中也强调,在农村土地征用中,要严格控制征地规模,依法按规划和程序征地,及时给予农民合理补偿,切实保护农民合法权益;在2004年的宪法修正案(草案)中,增添了依照法律规定实行征收或者对征用的土地/给予补偿0的规定。

同时,也将/建立健全中国社会保障制度0写入宪法修正案(草案)。

因此,在这样的背景之下研究失地农民的社会保障问题,具有重要的现实意义。

二、失地农民的现状分析在城乡分割的二元体制下,土地是国家赋予农民社会保障的载体,它具有生产资料和生活资料双重性质,对现阶段的农民来说仍有着重要的保障功能。

农民全家人的生活费用、孩子的学费、看病的医药费、亲朋的人情往来开支等,靠的就是这土地的收获。

但是土地一旦被征用,而且当前征地安置补偿工作普遍存在问题,失地农民的经济利益受损,他们将面临着诸多社会风险,甚至整个家庭都将陷入困境。

1.征地补偿低,农民直接利益受损农民失去土地通常可以获得政府和用地单位支付的一定数额的土地补偿费,它只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿,它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联。

据农业和国土资源专家测算,改革开放以来通过各种形式征用农用土地的价格剪刀差相当于从农民身上拿走近5万亿元[2]。

现行法律规定的征地补偿费标准是按产值倍数的方法计算,法律规定为高限产值的16倍,最高不超过30倍,按亩产1000元计算,补偿费最高为每亩3万元。

一般而言,农民获得的补偿费用难以让失地农民保持以前的生活水平,即使按最高标准,也远不能补偿农民失地后创业、安置等费用,只能暂时缓解农民的生活之忧。

即便是这样的补偿标准,在一些地方也没有得到落实。

2.安置办法单一,失地农民的长远生计难以保障目前的安置费只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放,而对失地农民的居住安顿、重新就业等问题,却少有考虑。

有一些地方政府在创建工业园等甚至非法将征地转卖给企业建筑用地时,承诺给被征地农民安置就业,但由于出现投资不到位等原因而使土地闲置多年,安置就业承诺就成为泡影。

即使安置了就业,但也由于失地农民缺少受教育和培训的机会,受文化素质和知识技能低下等自身条件所限,失地后很容易陷入失业的困境,其长远生计没有保障。

3.征地过程中违规违法操作现象严重,失地农民合法权益难以保障征地过程中违规违法操作现象主要有以下几种表现。

¹未征得农民同意,有关政府部门或用地单位擅自强行征地。

如安徽省砀山县政府在工业园区建设中就曾不顾农民的强烈反对而擅自征用土地,结果引起农民的强烈不满。

º低价征收,高价出售。

一些地方政府把征地获利看做是重要的财源之一,他们以各种理由将有升值潜力的农用地以低价征收,然后再以市场价格高价出售,从中牟取暴利。

»截留、挪用、拖欠补偿费等现象严重。

尽管我国5土地管理法6规定:/被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布,接受监督。

禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。

0据笔者调查,在实际操作中,屡屡出现农民理应获得的本来就非常低的征地补偿费不能真正落实,而且常出现农民并不了解补偿真相的情况。

¼征地手续不合法。

按照规定,征地应当是先规划后征地,而一些地方政府常常是先征地建设后完成报批手续,结果就常出现铲除青苗的事件。

正是由于存在诸多违规违法操作现象,所以造成失地农民合法权益难以保障的后果。

4.社会保障制度不健全,失地农民成为/网0外人目前具有城乡二元体制特征的中国社会保障制度很不完善,与就业紧密相连的城镇社会保障制度不仅难以覆盖因失地而进城打工的农民,也难以覆盖到转为城市户籍的失地农民。

已基本实现/应保尽保0的城市居民最低生活保障制度并没有向这部分失地农民张开安全保护网。

同时,正在探索过程中的农村社会保障制度也不能保障失地农民的生活、就业以及子女教育等问题,失地农民成为社会保障这张安全网的/网0外人。

综上所述,可见目前我国失地农民的社会风险加大,利益受到损害,没有社会保障权利,也就是说失地农民存在严重的社会保障问题。

失地农民社会保障权益的缺失又严重地影响了社会的稳定与发展。

因此笔者认为,必须保护失地农民的利益,建立失地农民的社会保障体系。

三、解决失地农民问题的政策建议失地农民问题是我国城市化、工业化过程中出现的一个严重的社会问题,也是关涉到我国社会与经济发展的一个重要的社会问题,因此,我们必须坚持以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观来解决这一问题。

同时我们必须清醒地认识到,解决失地农民问题的关键在于政府,因为征地是政府行为,所以安置失地农民、保障失地农民的权益也是政府不可推卸的责任。

笔者认为目前应从以下几方面来解决失地农民问题。

1.建立失地农民社会保障制度由于失地农民的特殊性与复杂性,在失地农民社会保障体系安排上,应当遵循分类处置的原则,有针对性地制定适合不同对象和不同情况的保障政策。

根据实际情况,可以将失地农民分为以下几类:第一类是失去全部土地后可以直接转变为城市居民的;第二类是失去全部土地后不能直接转变为城市居民的;第三类是失去部分土地后仍为农村居民的。

在考虑失地农民的类型的同时,还必须同时考虑两种情况:一是征地的目的,公益性的还是非公益性的,征地的直接受益者是谁;二是(原)村集体经济的发展状况如何。

在综合考虑以上诸多因素的前提下,分层分类推进失地农民的社会保障体系建设。

(1)对失去全部土地的农转非的失地人员,将其直接纳入城镇社会保障体系,或建立类似于城镇社会保障的制度,让其享受与城市居民同等的社会保障待遇。

对于处于劳动年龄阶段的,纳入城镇就业促进体系,主要是为其提供受教育和培训的机会,鼓励、促进其就业。

对于超过劳动年龄阶段的,政府应主要保障其基本生活,让其享受城市居民最低生活保障。

政府可以制定相关政策,规定由征地部门一次性为被征地农转非人员缴纳一定年限的基本养老保险费和医疗保险费,让其享受相应的城镇职工养老保险和医疗保险待50东北大学学报(社会科学版)第7卷遇。

在这方面,成都市的做法就是一个很好的例证。

从2004年4月1日起开始实施的5成都市已征地农转非人员社会保险办法6,意味着成都市失地农民已被纳入城镇社会保障体系,享受与城市居民同等的社会保障待遇。

广州市番禺区的做法也很有代表性,由于大学城项目的建设征用了新造镇小谷围岛3000多户农民的土地,番禺区委、区政府从广大农民利益出发,制定了5新造镇小谷围岛全征地人员社会保险试行办法6。

根据该办法,凡属新造镇小谷围岛农村在册的劳动者和已经达到退休年龄的农民,在完成缴费的基础上都可以享受社会养老保险和医疗保险[3]。

(2)对失去全部或部分土地的农民(即仍为农村户口的失地农民),应制定相应的社会保障政策,设立失地农民社会保障专项基金,为失地农民提供各项保障项目。

社会保障基金来源应主要由(原)村集体和政府来承担,二者比例可根据具体情况而定,其中(原)村集体负责部分由村的征地款和土地增值收益解决。

在征地过程中,应为失地农民建立养老和医疗保险个人账户,从征地补偿费中一次性注入若干年的社会保险资金。

基金支出主要是用于养老保险、医疗保险、就业促进和最低生活保障等项目的给付。

针对目前失地农民的客观情况,在建立失地农民社会保障体系过程中,不可采取/一刀切0的做法。

村集体经济发达的失地村民,可以享受项目齐全、水平较高的保障,如合肥市隆岗村的村民现在已无一寸耕地,但每一位村民都享受较高水平的保障。

而对于经济欠发达的地区可根据具体情况而定。

当前应抓住重点,先着重建立失地农民的最低生活保障、养老保险、医疗保障和就业保障制度。

第一,建立失地农民最低生活保障制度。

失地农民既有别于农民,又不同于城市居民,建立失地农民最低生活保障制度对他们具有特殊的重要意义。

该制度建设的资金来源主要是失地农民的专项社会保障基金,由民政部门管理。

其对象是所有失地农民,尤其以已达到法定退休年龄的老年失地农民为主。

最低生活保障水平可根据当地经济发展水平而定,但不能低于农村居民最低生活保障水平。

第二,建立失地农民的养老保险制度。

其对象是达到法定劳动年龄的失地劳动者,特别是那些没有参加任何形式养老保障的劳动者。

对于已经在城镇务工经商并参加城镇各种社会养老保险制度的,可以一次性预缴若干年的养老保险费或给予一次性补助等方式解决,资金来源主要是失地农民社会保障基金。

养老保险基金的管理与运作可参照城镇职工养老保险进行。

有条件的地区还可以由集体或用地单位为失地农民购买商业养老保险,以切实排除失地农民的老年保障之忧。