基于互联网的政府管理创新作者：郑龙时间：2010-04-23 浏览次数：1800 次一、技术变革视角下的网络技术及其发展进入21世纪，人类社会正处在以数字化、网络化为特征的信息时代。

科学技术特别是现代通信和信息技术的发展把人类社会带入一个新的发展境界。

回顾历次技术变革，其概况如表1所示。

目前经济全球化与网络化已经成为一种潮流，信息技术革命与互联网的发展正在促使工业经济向信息经济、知识经济转变。

随着信息技术的飞速发展，经济全球化、一体化趋势不断加快，信息技术在网上的广泛应用，通过计算机、网络通信和互联网实现政务活动的国际化，信息化和无纸化，已成为各国政务发展一大趋势。

综合来看，工业革命和信息革命是经济周期中少数几次具有深远的、全方位影响力的、能够产生持续增长动力的技术创新浪潮。

熊彼特认为，广义的技术创新包括新观念、新技术、新产品、新市场、新组织等五大方面特征，是一个不断地“破旧立新”、“推陈出新”的“创造性毁灭过程”。

但是，并不是每一项技术创新都产生这种强大的、翻天覆地的变化，只有那些具有根本性变革的力量才能推动这个过程。

信息技术的发展正是这种根本性的变革力量，它正在改变着人类文明的演进方式，也促使人类进入新经济时代。

新经济有一个著名的“摩尔定律”，是由Intel的创始人戈登·摩尔发明的。

该定律预言，在既定的价格水平条件下，微处理器(CPU)的运算能力每隔约18个月可增加一倍。

也就是说，同等性能计算机的价格将以相当的速度下降一半。

“摩尔定律”被奉为信息工业发展的金科玉律。

信息革命是在强大的工业革命之上产生的，工业革命体现在物质生产领域，主要是组织大规模的工业化生产过程，以及延长迂回生产过程（从设备更新到新产品设计、开发、生产、营销、服务等环节），实现专业化分工与合作，市场是联结生产者之间、生产者和消费者之间的纽带。

如果说工业革命延伸了人的体力，那么，信息革命无疑是延伸了人的脑力。

信息革命是建立在已实现了的工业革命已有的成果基础上的，它能够全面地提高包括政府管理在内的相关领域的发展。

二、互联网发展对政府管理的机遇与挑战纵观科技发展的历史长河，每一次科技革命都会带来政府治理方式的革命，信息化对于当今时代的重要影响绝不亚于英国工业革命在当时的影响。

工业社会中发展起来的信息网络技术使得政府管理环境发生了重大的变化，面对全球化和信息化带来的新变化、新挑战、新机遇，政府需要创新管理，重塑自身形象，以适应速度、便利、效率、选择多样性、弹性、参与和人性化的新时代特征。

（一）机遇1、政府管理的电子化美国著名的未来学家阿尔温·托夫勒(A·Toffler)在其《预测与前提》中指出，在信息社会里，“所有信息是和权力并进而和政治息息相关的。

随着我们逐步进入信息政治的时代，这种关系会越来越深”[①]。

这里，其实就存在一个网络行政和网络政治的问题。

就广义而言，网络政治是在互联网上涉及国家权力和特定利益关系的政治现象；就狭义而言，特指在互联网上客观存在的、与社会政治生活密切相关的关于政治权力、政治意识、政治体系、政治行为、政治管理、政治参与、政治发展等内容的政治现象。

在电子政务状态下，由于信息网络技术的中介和保障作用，信息的大量涌流成为网络时代电子政务的显著特点，这种趋势使公民有效地监督政府，促进政府廉政建设成为可能，也将推进政府的回应能力建设，增进政府的合法性。

就电子政务建设而言，它本身就是以提高政府管理水平和对公民、企业的公共服务能力为目的的，如果企业、公民的自我组织、自我管理、自我服务能力不断得到了提高，就会降低电子政务建设的成本，也有利于增进政府的效率和效益。

2、政府组织的扁平化重塑政府的组织结构，使其从层级制转型为扁平化、一体化。

从发达国家电子政务建设的经验看，建设电子政务始终与改变政府的组织结构紧密相连。

由于种种条件的限制，我国的电子政务建设虽然不可能在初期打破传统政府的组织结构，但从长远来看，由于高层政府不需要通过较低层级政府的信息传递就可以实现和公民、企业的在线互动，必然使现行政府的一些管理层次显得多余，削减政府管理层次将逐步提上政治议程，使金字塔型的组织结构转变为扁平化的组织结构；由于政务信息在“条条”和“块块”之间的顺畅、交互流动，政出多门、“政策打架”的现象可以大幅度减少，“条条”和“块块”管理部门将日益走向一体化。

3、政府服务的集成化政府服务的集成化促使公民从政府获得公共服务的方式、数量和质量发生较大改变，从而提高政府的回应力，增进政府的合法性。

主要包括推进政府对公民（G2C）和公民对政府（C2G）的电子政务，G2C是政府对公民提供公共服务的领域，包括政府对公民提供的信息服务和其他公共服务，如结婚、离婚登记，各种证照办理，迁徙和户口管理等，也包括公共服务部门如学校、医院、图书馆、公园对公民提供的服务等。

C2G是公民对政府活动的领域，这个领域的活动除了包括个人应向政府缴纳各种税款和费用，按政府要求应该填报的各种信息和表格，以及缴纳各种罚款等公民与政府之间的互动外，更重要的是开辟了公民参政议政的电子渠道，为公民实现民主权利开通了有效的渠道。

通过信息技术，更深入应用所指向的目标就是要建设无缝隙的政府(Seamless Government)，它以整体的而不是各自为政的方式为公众提供一步到位的、“一站式”的网络化电子服务，[②]即是将支离破碎的、彼此分割的政府部门重新整合，以整体的、系统的方式按照业务流程开展工作。

4、政府流程的优化重组和优化政府的行政业务流程，使其从不规范转变为规范化。

发达国家电子政务建设的经验表明，电子政务建设不是简单地将政务流程原封不动地搬到网上，而是要对传统政务流程进行重塑和改造，以一种全新的方法和程序去促进政务流程的优化。

政务流程一般包括基础作业流程、常规行政流程和危机管理流程三个方面，这三类流程在传统政府管理模式下是相互交叉、极其烦琐且零碎分散的，电子政务建设把政府的政务流程划分为面向公众的流程、支持流程和管理流程。

面向公众的流程为公众提供产品和服务（外网支持），支持流程为政府内部提供信息、产品和服务（内网支持），管理流程则负责面向公众的流程和支持流程之间的协调，使传统政务流程从复杂走向简单，由零散走向规整，由人工走向电子，能更好地满足企业和公民的需要，克服由于政府部门职能交叉、机构重叠、冗员充斥所造成的种种弊端。

（二）挑战互联网发展给政府管理过程提供新的支持手段的同时，也给行政过程提出了挑战。

这主要表现在以下几个方面：1、信息安全问题由于信息越来越依赖网络进行存储、利用与传输，信息系统的意外故障将直接影响到政府的行政过程。

用数字构成的这个虚拟社会是十分脆弱的，黑客与病毒已经给人类的数字生活带来了灾难性的打击。

而网络保密、网络稳定、个人隐私的保护以及网络欺诈等一系列问题，都对网络信息安全产生了威胁。

网络安全问题还会影响信息的真实性，进而影响行政决策质量。

由于网上信息交换可以发生在任何国籍的个人和组织之间。

在电子空间，国家间的边界变得越来越模糊。

恶意的网上“黑客”运用普通的个人电脑和网络技术，寻找计算机系统和信息交换系统的弱点，非法截取或篡改数字信息，破坏系统的正常运作，甚至捣毁整个系统。

网络安全问题不解决，一方面，将破坏信息的真实性，以不真实的信息为依据进行决策，必然影响行政决策的质量；另一方面，网络系统被破坏，机密信息被窃取，也会给政府的信息安全带来隐患。

2、网络民主问题CNNIC(中国互联网络信息中心)发布《第25次中国互联网络发展状况统计报告》，数据显示，截至2009年12月，我国网民规模已达3.84亿，互联网普及率达到28.9%。

关于网络民主，一种观点认为网络化的非中心性、网上交流的平等性、信息传递的多元性等等为民主的实现带来了福音；另一种观点则认为网络化对民主不是加强了，而恰恰是削弱了，电子民主仍然是少数人的民主。

由于这种数字鸿沟的存在，网络民主可能会扩大社会的不平等。

电子政务给能够接触互联网、进入数字社会的人提供更多的便利和民主权利，但这反过来意味着那些没有能力和条件上网的人享受政府服务和民主的机会相对减少。

即使在美国，公民上网率也仅为63%，还有37%的人从未使用过互联网，而这部分人中大多数是那些已经在社会竞争中处于劣势的底层贫民。

电子化政府至少在短期内可能会继续恶化这些社会弱势群体的处境，加剧社会不平等，这与网络民主的初衷是相背离的。

这是电子化时代的政府管理需要思考的一个根本性问题。

正如美国的迈克尔·德图佐斯在《未来的社会——信息新世界展望》中所告诫我们的，“民意测验可能削弱官员制定、思考、分析和执行计划的能力，诉诸即时的民意测验就等于取消船长和高级船员，把一切船上的决策都让乘客去做。

这实质上等于暴民政治。

这是一个坏主义，领导人和选民都应当高度提防。

”[③]3、对公共安全的潜在威胁根据世界各国经济社会发展进程的规律，当一个国家或地区的人均GDP处于1000美元――3000美元的阶段时，往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期，也是各种危机的频发时期。

目前我国发展正进入被世界上许多国家公认的这一敏感阶段，既是黄金发展期，也是风险高发、频发、并发期。

具体来看，一方面各类灾害事故有增无减，另一方面现代化带来的系统风险开始释放，在资源扩散和重新聚集之后，社会潜在风险增多，矛盾与问题凸显，突发公共事件频发，这些不和谐因素给社会的安全运行和健康发展开始构成明显威胁。

互联网络的开放性，极可能成为导致公共安全事件发生和蔓延的源头，成为公共安全的潜在威胁，加大了政府调控和管理公共安全事件的难度。

三、政府管理创新的路径选择世界各国政府现在都在积极推进政府的改革和发展，政府管理创新是当今时代发展的必然要求，是适应政府管理环境变化的唯一出路。

为适应信息时代的发展，各国纷纷进行以电子政务为特征的政府创新。

我国政府也对电子政务十分重视，国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班的讲话中明确指出：“利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府管理的效率和透明度，也有利于提高政府公共服务的质量和水平，是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施，必须当作一件大事来抓。

”总体而言，在互联网络技术发展的背景下，促进政府管理创新主要应着眼于如下两大方面：（一）从行政理念到行政能力各个层次的系统创新第一层次：在行政理念的层面上，通过应用现代信息技术优化政务发展环境，转变行政理念。

管理理念是管理思想、管理宗旨、管理意识等一整套观念性因素的综合。

管理理念对管理的影响是深层次的，有什么样的管理理念就会采用什么样的管理模式和管理手段，从而产生不同的管理结果。