备选方案的分析和选择（一）政策备选方案分析政策备选方案提出以后，就应该从不同的方面对每一个方案进行分析，找出它们各自的利弊得失，为选出优化的方案打下基础。

分析备选方案的方法有很多，其中有：1.方案与经验的比较分析。

即将备选方案和过去或目前正在实施的同类政策方案进行比较，一看它在哪些方面优于过去的方案，二看过去政策措施的经验教训能否支持、补充、修改或否定该备选方案。

2.不同方案的比较分析。

根据特定的标准对不同方案进行比较，以确定它们的效用程度、可行性程度和优劣程度。

3.试点分析。

即把某一备选方案放到一个小的范围内进行实验，看其效果是否满意。

也可以把不同的方案放到不同的试点进行实验，以比较其实际的效果。

这是中国创造的经验。

政策试点有三个阶段。

(1)选择试点对象。

试点必须在全局情况中具有典型性。

(2)设计试点方案。

用于试点的政策方案可以是一个，也可以是两个或多个。

(3)总结试点结果。

这个阶段要注意以下几个问题：一是总结经验要实事求是，要对实施的整个过程和产生结果的原因，进行全面系统的考察和分析。

二是对成功经验要进行理性思考，分析研究这些经验适用的范围和条件，分清哪些经验仅仅适用于试点本身，哪些经验具有普遍意义。

三是要重视失败的经验。

善于从失败的教训中得到启迪，为下一步政策试点扫清障碍。

4.制约因素分析。

即分析政策方案在实施时可能遇到的各种制约因素或限制性条件，如物质限制、法律限制、组织限制、政治限制、分配限制、预算限制等等。

这实际是评价特定方案或不同方案的可行性程度。

5.敏感性分析。

这是一种用来测试方案中成本-收益（或成本-效益）情况对可能的意外或反常情况敏感程度的方法。

比如政策实施时所需物品的价格上涨对政策成本-收益的影响。

这主要是考察政策方案能否承受外界条件的突然变化。

6.成本-收益分析。

这是通过将备选方案的货币成本和总的货币收益量化来进行比较分析的方法。

成本和收益的类型可分为以下几种：（1）内部和外部成本及收益；（2）可直接计算和可间接计算的成本及收益；（3）首要和次要的成本及收益；（4）效率净值和再分配收益。

◆这种分析的好处是可以对货币形态的收益或能用货币衡量的收益情况进行评价，不足是它不能对无法用货币单位衡量的效益（如社会的、伦理的、政治的、生态的效益）进行分析。

7.成本-效益分析。

它是通过量化各种政策备选方案的总成本和总效果来对它们进行比较分析的方法。

和成本-收益分析不同，它不是用统一的货币单位来衡量所有因素，而是使用两个不同的价值单位，即将成本投入用货币单位来计算，将效益收入用单位产品、单位服务或其他东西来计算。

比如每投入1块钱能生产多少单位的产品或服务。

或者说，每单位产品或服务需要花多少钱。

这种分析的缺陷是无法计算净收益，而且对大范围的效益和不可比较的效益之间（如道德效益和生态效益）也无法衡量。

这里的成本-效益也是预测的而不是事实的。

◆以上两种分析可采用的标准有：“最低成本标准”、“最大效益（收益）标准”和“边际效益（收益）标准”。

8.预测分析。

对政策备选方案的可能后果的评价，主要涉及到预测问题，无论是敏感性分析，成本-收益分析，还是成本-效益分析，都建立在对未来情况预测的基础上。

不仅如此，它在政策过程的各个环节都几乎要用得到。

所以预测技术是政策分析中的主要技术方法之一。

这一点我们最后再较详细地讲。

（二）政策备选方案的选择◆政策方案的选择就是对设计出来的各种备选方案通过评价、比较、权衡利弊，从中选出比较满意的方案。

这种选择行为实际就是一种决策行为。

◆关于决策问题，西方学者有很多研究，提出了一些有代表性的决策理论和模式。

其中比较典型的有：传统的理性决策模式，西蒙的有限理性决策模式、林德布罗姆的渐进决策模式和德洛尔的逆境决策模式。

这些模式不仅可以运用于政策方案的选择，而且也可运用于政策方案的拟定。

它们提供的是一些基本的思想方法或看问题方法。

1.理性决策模式的主要观点（1）决策者知道所有同政策问题有关的目标；（2）所有有关问题的信息都是可以得到的；（3）决策者能辨别所有的选择（备选方案）；（4）决策者能有效地预测每种备选方案的全部复杂后果，并加以衡量和比较；（5）所作的选择能最大限度地扩大决策者希望实现的价值目标。

（最优选择）2.有限理性决策模式的主要观点它是建立在对理性模式的批判基础上的：（1）决策者事实上并不知道有关问题的所有信息；（2）即使能得到所有信息，决策者处理信息的能力也是有限的；（3）由于知识和信息的有限性，人们对方案后果的了解从来都是零碎的、不完整的；（4）即使能够比较完整地了解和描述备选方案的所有可能后果，人们也难以对其进行精确的和一致的价值评价；（5）按照理性模式的要求，人们应在全部备选方案中进行选择，事实上，人们只能得到全部可能备选方案中的很少几个；（6）在实际决策过程中，决策者的选择行为常受所得信息的性质和先后次序的影响（先入为主）；（7）决策者的选择行为还要受自身的能力、经历和个性的影响；（8）因此，要想得到一个最优的选择是不可能的，人们只能用“满意标准”代替“最优标准”。

3.渐进决策模式的主要观点（1）决策者并不是面对一个既定的问题，而他们必须对自己的所谓问题加以明确并予与说明。

这样，关于^“问题是什么?”不同的人有不同的看法，存在有各种争论的余地，而且目前还没有任何可以通过分析来解决这一争论的方法；（2）决策分析并不是万能的，对一项复杂的决策来说，分析是永远没有穷尽的，或许还会造成错误；而且在现实的决策中，也不可能漫无止境的分析下去；（3）从技术上，决策者无足够的时间、智慧或其他资源调查所有的备选方案，洞悉每一项方案的后果；（4）现行的政策或计划可能已经投下了巨大的资本和精力，如果政策巨变或另起炉灶，会带来一系列组织结构、心理倾向、行为习惯的震荡和财政困难，因此现行计划的连续性要求也部分地排斥了巨变。

（5）所以，决策者在决策时应在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标。

（6）渐进决策遵循的原则应是：(1)按部就班原则，(2)积小变为大变的原则，(3)稳中求变原则。

（摸着石头过河）林德布罗姆：“按部就班、修修补补的渐进主义者或安于现状者，或许看来不像个英雄人物，但他却是个正在同他清醒地认识到对他来说是硕大无朋的宇宙进行勇敢的角逐的足智多谋的问题解决者。

”4.逆境决策模式的主要思想(1)逆境及其分类：逆境是由不同原因造成的、难以消除的各种社会紧张状态。

其类型有：1)简单的逆境与复杂的逆境：简单的逆境是指由明确而易于把握的因素造成的逆境，如一种敌对势力所导致的逆境；复杂的逆境时指由多重往往是难以把握的原因造成的逆境。

2)可处理的逆境与难以驾驭的逆境：可处理的逆境是指能够运用已知的、可行的政策来应付的逆境；难以驾驭的逆境是使用尽各种已知的办法也无济于事的逆境。

3)短期的逆境与时代性的逆境：短期的逆境是指只限于一小段时间内出现；时代性的逆境则根源于社会基本结构特征的内在因素，它会持续很长时间，不论以尖锐对立的形势还是以传染性的形式表现出来，它都是会反复出现的。

（2）政府中枢决策系统的政策制定对于应付逆境的作用德洛尔认为，从政策制定的意义上来看，逆境便是一种政策困境。

德洛尔认为摆脱逆境的途径有大规模的群众运动，科技的发展，以及市场机制等，但是应付逆境的一条最重要的途径就是政府中枢决策系统政策的制定，它具有其他途径所没有的优越性。

(3)应付逆境的政策原则1）社会改造原则2）达到临界质量的原则3）有选择的激进主义的原则4）准备承担风险同时避免万一的原则5）产出价值优先原则（白猫黑猫论）6）积极性强制干预原则(4)应付逆境的对策德洛尔认为，应付逆境的对策必须从消除政策制定的无能入手，它应当是一种包括改进政策制定系统在内的复杂结构。

具体应包以下三个方面：l）改进应付逆境的基础条件：a.对现有的政策进行反思，创造新的政策范式；b.发展新型政策研究组织，培养高素质政策人才；c.对公众进行政策启蒙，为逆境的消除奠定群众基础；d.完善各种政策制定；e.建立案例库，提高政策制定系统的自学能力。

2）改进政策制定过程：a.提高政策制定主体的认知和判断能力；（及时更换低水平的决策者<政治斗争>）b.完善议程安排；c.完善民主，打破陈规，积极创新；d.加强执行监督和指导，规范政策执行，改革执行机构。

3）变革决策观念和决策方式。

（三）方案选择中应注意的问题（1）政策问题是非常复杂的，针对不同的问题应有不同的选择策略。

上述模式不能不分情况简单照搬。

（2）结构优良的问题或许可以适用理性决策模式，追求最优。

（3）结构适度的问题可以适用有限理性模式或渐进决策模式，追求满意或积少成多。

（4）结构不良的问题或者可以用“逆境决策模式”，或者可以用“渐进决策模式”。

（5）人们在实践中还应探讨不同的决策模式，我国的摸着石头过河就是我们自己实践经验的总结，而不是简单模仿“渐进决策模式”。