– 这一时期国家由自由资本主义向垄断资本 主义过渡的历史时期。
– 1887年，美国学者伍德罗· 威尔逊：《行政 学之研究》一文，“行政学”作为一个行 政管理学的概念，标志现代意义上的行政 学在西方的产生； – 1900年，美国学者古德诺：《政治与行政》 一书，提出政治与行政分离的主张，促成 了行政学从政治学中分离出来。 – 在这一时期里，行政管理学建立了基本的 理论基础，形成了初步的学科体系，产生 了比较大的影响。
C、效率公平平衡论：以最小的公平代价
换取最大的效率结果。在混合经济的基 础上建立一种兼顾公平与效率、结果均 等与机会均等的制度。
如何解决？
“初次分配注重效率，再分配注重公平。
“初次分配是指企业单位内部的分配，其
依据主要是效率原则 再分配是指在初次分配的基础上，政府通 过税收、政策、法律等措施，调节各收入 主体之间现金或实物的分配过程。
3、文化职能：A、意识形态职能；B、
发展科学技术和教育职能；C、发展文学 艺术和体育职能
韩国申报的江陵端
午祭巴黎时间2005 年11月24日被联合国 教科文组织正式确 定为“人类传说及 无形遗产著作” 。
4、社会职能：政府的社会职能是指政府
除政治、经济和文化职能之外的社会管 理职能。
3、理顺政府与社会关系：“小政府、
大社会”
4、理顺政府内部各职能部门关系：明确职责
分工
以交通为例，有主管水路交通和陆路交通
的交通部，也有只管空中交通的民航总局， 还有只管水利而无权管理水上交通的水利 部；再以水污染为例，国家环保总局和水 利部都在管理，都在争夺管理权。
1、理顺中央与地方、上级与下级政府之
四、我国现阶段政府行政职能的 转变
（一）行政职能重心的转移：经济职能
和社会服务职能的地位上升
（二）行政职能方式的转变：经济手段、
法律手段和必要的行政手段相结合
（三）行政职能关系的转变：
1、理顺中央与地方、上级与下级政府之
间的职能关系
– 必须在合理划分事权、财权的基础上，明确 中央与地方的职能关系
会公共组织在依法对国家及社会公共事 务实施管理和服务时所负有的职责和发 挥的功能。
四、有关行政职能问题的争论
（一）政府与市场的关系
涉及到政府的经济职能，市场失灵和政
府失灵问题是核心问题。 1、市场失灵：Market Failures
– 因为市场局限性和缺陷所导致资源配制的低 效率。
A、垄断：完全竞争假定在经济运行中存
• 2002年，全国2860个县（市）中，预算赤字县 共计706个，占比达到25%。我国全部地方政 府债务至少在1万亿元以上。 • 中央财政蒸蒸日上，省级财政喜气洋洋，市级 财政勉勉强强，县级财政哭爹叫娘，乡镇财政 立马就黄
2、理顺政企关系 – A、所有权和经营 权分开 – B、理顺产权关系， 政府的国有资产所 有者职能和行政管 理职能分开
2、政府失灵：Government Failures
升比较注重资历。
A、缺乏激励机制。薪资弹性小，晋
B、垄断是政府无法克服的弱点。
C、政府的政绩不易直接评估。
3、政府干预
政府干预要遵循以下原则：
– A、政府与市场不能互相替代。 – B、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场 失效的范围。 – C、政府干预也必须讲究成本效益。
– A、维持社会秩序，保证人身安全和私人财 产安全的职能； – B、确保社会公平分配； – C、环境保护的职能； – D、社会保障职能。
• 一个国家的社会保障制度，至少应当包括社 会保险、社会救济或者国家救济、社会福利、 公共医疗卫生事业等几方面的内容。此外我 国还建有失业保险、工伤保险制度和生育保 险制度等。
在独占、寡头垄断、过度竞争等问题， 结果会损害社会效率； B、公共产品：“具有非竞争性或非排他 性”，如国防、清洁的空气 C、外部性问题：污染、教育； D、信息不对称问题：二手车市场、医疗； E、公平问题：义务教育、房地产； F、偏好不合理：毒品； 跳 过 G、经济周期问题

间的职能关系
– 必须在合理划分事权、财权的基础上，明确 中央与地方的职能关系
（三）“东亚金融危机”：后发 展国家政府行政职能的纠正

–
“东亚金融危机”事实上是“公共 政策”的危机
未能及时有效地调整政府的职能和公 共行政的管理方式、改变经济增长的 方式。体制僵化、政策缺乏前瞻性、 行政能力低下，是东亚金融危机的主 因之一。
二、行政职能含义
国家行政机关和法律法规授权的其他社
第三章 行政职能
第一节 行政职能概述
一、现代行政职能问题的由来和发展 （一）由来——罗斯福“新政” （1）历史背景：1929-1932年资本主义世界经
济危机
（2）“新政”的主要内容：“伸出看得
见的手” a、扩充总统的立法职能； b、扩充总统的行政职能：建立总统办公 厅和各种辅助机构，总统直接领导预算 局、经济顾问委员会、国家安全委员会 c、扩充总统的经济职能：设立田纳西河 流域管理局等经济管理机构；第一次规 定联邦政府对华尔街（WallStreet）的管 制；由政府承担巨大的公共工程开支并 进行工程监管。
第二节 政府行政职能的转变
一、行政职能的主要内容 – 按照按作用的领域划分：包括政治职能、经 济职能、文化职能和社会职能。 – 1、政治职能：
• A政治统治职能。 • B保卫国家主权的职能。 • C民主职能。
2、经济职能：
A规范和稳定市场秩序，确保自由竞争
的职能； B对经济进行宏观调控，确保国民经济 平衡发展的职能； C生产和提供公共物品，弥补市场的不 足的职能； D管理国有资产的职能
– 管理上强调标准化管理，注重效率的提高， 忽视人的尊严和行为的研究。（采用胡萝 卜加大棒的方式管理人）
行政管理学的研究强调要实现行政组织 的合理化、行政过程的制度化、行政行 为的效率化、行政方法的标准化。系统 地提出了行政管理学的研究对象、内容 和方法。
3、修正公共行政研究时期（20世纪30 年代至20世纪60年代）
– 麦克雷戈的“X-Y理论”：反映了人性论 的基本问题 。 • “X理论”：认为人的本性是好逸恶劳、不 负责的，应以严 格的规章制度进行管理；
• “Y理论”：认为人的本性是勤劳和负责 的， 关键在于引导 狼性文化与柔性关怀
– 行政理论发展强调政治与行政的配合；民 主与效率的一致；以人为本的行政观；重
– 两次世界大战期间的行为科学研究兴起， 强调从人的作用、需求、动机、相互关
系和社会环境等方面研究其对管理活动 及其结果的影响。 – 1927－1932年梅奥的霍桑试验 – 马斯洛的需求层次理论。
自我实现需要 社交需要 生理需要 安全需要 尊重需要
• 其中 5. 自我实现需要 • 生理需要—— 是人的饥、渴、生育等基本生理 机能 4. 尊重需要 • 安全需要—— 泛指广义的安全。如职业、劳动、 心理、环境等方面的安全 3. 社交需要 • 社交需要—— 包括友谊与归属感 • 尊重需要—— 包括自我尊重（自信心、自豪感 2. 安全需要 和胜利感）与社会尊重（能力、成就得到社会 的认可） 1. 生理需要 • 自我实现的需要 ——指人们发挥潜能、实现社 会抱负的需要
2、公平和效率的争论：三种争论
Hale Waihona Puke A、效率优先论：效率是个人勤奋的结果，
直接反映出个人的努力程度，多劳多得； 效率反映了公平。 B、公平优先论：
– 对财产、信息、社会关系、教育程度的占有， 严重破坏“机会均等”原则，形成事实上的 权利不平等。 – 市场从来就不是按照个人对社会的实际贡献 评价和支付报酬的。如资本市场。
2、传统公共行政研究时期（以1911年 美国人泰罗的《科学管理原理》一文至 20世纪30年代）。
– 科学管理之父—泰勒（标准化的工作环境、 工作方式、工作流程来提高工人的效率）；
– 管理理论之父—法约尔（管理的十四项原 则；管理的五要素：计划、组织、指挥、 协调、控制）； – 组织理论之父—韦伯（官僚组织理论：等 级制原则、人员考试任用、书面形式的规 章制度、非人格化的管理、固定的薪酬、 据工作成就升迁和奖惩）。
第一章 绪论
一、行政管理学的概念
（一）行政的概念。
– 最广义行政说：行政是指国家所有机关 （包括立法、司法、行政系统所属部门） 和所有企事业单位的计划、决策、协调、 人事、后勤事务等活动的管理与处理。 – 广义行政说：行政指一种与政治相分离
的，为了实现国家目的的执行活动。 – 狭义行政说：行政是指除国家立法、司 法系统以外的行政系统所从事的公务活 动。
视非正式组织。
4、整合公共行政研究时期（20世纪60 年代）
– 管理理论有社会系统学派、决策理论学派、 系统管理学派、经验主义学派、权变理论 学派等等，理论学派林立。 – 最显著的特点：把社会科学、自然科学的 最新成果广泛应用到行政管理的研究中来，
使行政管理日益成为一门多学科相互交叉、 相互渗透的综合性学科。生态行政学、新 公共行政学、公共政策分析等出现。
（3）“新政”的实施成果：重新振兴
了美国经济，政府干预经济和社会事务 成为共识 （二）“东亚经济奇迹”：后发展国家 政府行政职能的体现 （1）普遍的政府主导型经济发展战略 （2）“官-产-学”高度协同的一体化的 经济发展和运行体制。 （3）“良性互动”：民众大力支持 （4）经验：后发展中国家政府导向型 经济发展战略有其必然性
四、效率（Efficiency）和公平 （Justice）的关系
1、公平和效率的含义：曼昆（Gregory
Mankiw） A、效率是社会能从稀缺资源中获得更多 的东西，即产出最大化； B、公平是经济成果在社会成员中的平等 分配； C、效率是如何使经济蛋糕变大，平等是 如何公平分配经济蛋糕；