第二章政府职能学习目标知识目标：●了解政府职能的基本概念●知道政府职能体系●了解资本主义国家政府职能的历史演变能力目标：●理解研究政府职能的意义●掌握政府职能的作用●关注中国政府职能转变的实际并提出相关建议人在岗位有其岗位职责，政府该干什么就是其职能。

政府职能体现国家行政管理的本质要求，是国家行政活动的前提和依据。

政府和工作人员认真履行职责和不负责任,会产生截然不同的社会效果。

西方资本主义国家，政府经历了“守夜人”和“政府主宰”等不同的阶段后，更加重视政府职能的宏观调控和公共事务的管理。

改革开放后，中国政府转变职能，权责体系更加明晰，职能作用的发挥进一步合理化、科学化和制度化。

第一节政府职能概述一、政府职能的含义和特点（一）政府职能的含义政府职能是指政府为实现国家利益和满足社会发展需要而负有的基本职责和所发挥的功能，主要涉及政府管什么、怎么管，发挥什么作用的问题。

政府职能与立法职能、司法职能共同构成国家职能体系，是国家职能的重要组成部分。

【相关链接】著名经济理论学家谈政府职能亚当·斯密在《国民财富的性质和原因的研究》中提出三种义务：“君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，……君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的司法行政机构，……君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机关和公共工程。

”公共选择理论创始人詹姆斯·布坎南在《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》中认为，政府的职能可以分为三个层次：①执行现行法律的那些行动；②包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；③包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。

台湾行政管理学家张金鉴认为，政府职能大体上可以分为六种：①维护职能，即维护国家法典和制度的职能。

主要通过制定得到社会公众较为普遍认同的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态、国家的基本社会制度、国家的基本价值范畴、国家的法统。

②保卫职能，即保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和公民权利，维护社会秩序的职能。

③扶助职能，即扶助各界公民、公民团体、工商组织均衡发展，扶助弱者生存的职能。

④管制职能，即管制社会行为主体与国家公共权力主体的社会行为的职能。

⑤服务职能，即通过兴办各类公共事业，直接造福于国民的职能。

⑥发展职能，即运用各种可能的方式启发、诱导创新的意图和积极性，促动、推进发展和进步的行为的职能。

（二）政府职能的特点各国政府都要管理国家事务和社会公共事务并进行决策。

从这点上说无论社会主义国家还是资本主义国家的政府所履行的职能均具备共同性、动态性和多样性的特点。

各国历史文化和地理位置不同，政府职能同时存在着差异性。

1．政府职能的共同性政府职能的共同性体现在对国家和社会公共事务的管理上。

政府要履行保卫国家安全，搞好外交，发展经济，修建铁路和机场等公共交通设施，管理好城市的供水、供气和供电等公共事宜。

无论在什么政治制度下，中国政府要管，美国和英国政府也要管。

政府对国家和社会公共事务进行管理，提供必要的公共服务和产品，是各国政府相同的一项重要职能。

2．政府职能动态性政府职能不是静止的，是随着行政环境变化而发生变化的动态过程。

随着国家社会的发展变化，随着时间地点的不同，政府职能会有所不同，表现为国家内部不同的历史发展阶段，政府职能的范围和管理方式会有所不同。

同时，随着国际社会的发展变化，一国政府的职能也会随着国际环境的变化而发生变化。

3．政府职能的多样性政府管理的事务范围涉及国家和社会生活的各个方面，政府职能必然具有多样性。

从行政管理的基本内容看，政治、经济、文化和社会都是政府职能范围；从行政管理的发展过程看，又是一个决策、组织、协调、控制和监督的不断变化过程；从政府组织体系层级看又可分为中央职能、地方职能和中央与地方共有职能等。

4．政府职能的差异性政府职能的差异性主要表现在职能的阶级属性上。

在社会主义国家，政府职能从属于无产阶级，实行人民民主专政。

中国政府是国家权力机关的执行机关，政府职能由国家权力机关赋予并执行全国人民代表大会的决定和决议。

在资本主义国家，政府职能从属于资产阶级。

在职能范围和职能侧重点上，国家和民族历史、文化、政治制度的差异同样决定着政府职能的范畴和模式不同。

二、政府职能体系政府职能是一个综合体系可分为三个方面：基本职能体系；运行职能体系；层级职能体系。

（一）政府基本职能政府基本职能依据政府管理事务的性质划分为：政治职能、经济职能、文化职能和社会管理职能，这是最普遍的一种政府职能分类法。

1．政治职能政治职能是指政府在国家和社会中所起的政治作用，其核心在于维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序。

政治职能具有强制性和防御性，是政府的最基本职能。

政治职能主要有：民主政治建设职能；军事保卫职能；外交职能；治安职能等。

2．经济职能经济职能是指政府为了国家经济的稳定和发展，建立经济制度并对社会经济生活进行管理的职能，这是政府的一项重要职能。

经济职能主要有：经济立法职能；宏观调控职能；提供公共产品和服务职能；市场监管职能等。

【相关链接】著名经济学家萨缪尔森谈政府经济职能保罗·萨缪尔森在《经济学》中指出：“经济学本质上是一门发展的科学，它的变化反映了社会经济趋势的变化。

”这说明任何一种经济思想，在其经济时代占据统治性地位，都与其经济发展的大背景密切联系。

萨缪尔森认为现代政府的经济职能主要有四项：提高经济效率；改善收入分配；通过宏观经济政策稳定经济；执行国际经济政策。

3．文化职能文化职能是指政府为满足公民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。

文化职能主要有：发展科学技术；发展教育事业；发展文化事业；发展卫生体育事业等。

4．社会职能社会服务职能是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障。

这类事务带有社会公共服务性质不能由市场任意主导，必须由政府加以引导控制和管理。

社会服务职能主要包括：维持社会秩序，保证人身安全和私人财产安全；确保社会公平分配；保护环境；提供社会保障等。

（二）政府运行职能政府运行职能是指按照行政管理运行程序划分的政府职能，主要包括决策职能和执行职能。

政府对国家和社会事务进行管理主要是通过公共政策的制定和公共政策的实施来实现。

这个完成的过程就表现为一个如“齿轮啮合”的动态运行程序，运行职能包括四个环节：决策、组织、协调、控制，在整个职能动态运行中实施全程监督。

1．决策职能决策职能是指政府为实现一定的行政管理目标，针对一定时期的某一问题而进行的调查预测、拟订方案、评估优选、拍板定案等行为过程，是行政管理过程的首要职能，也是最基本最重要的职能。

决策是要确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法，如果决策失误，再好的执行过程也会导致根本性的失败。

2．组织职能组织职能是指政府机构和工作人员把制定的计划方案付诸实施的活动过程，包括设置机构、配备人员和构建权责体系等。

一般情况下有两种情形：一是根据新任务的需要重新设置专门机构，配备人员组织完成任务；二是利用现有职能机构和人员，承担起决策方案的实施任务。

3．协调职能协调职能是指在完成目标和任务的过程中，行政领导者或者履行管理职责的人员采取有效措施，加强内部组织机构各个环节、各类人员及其与公众之间的沟通，确保组织目标的实现。

协调职能主要包括：协调个人利益与组织目标的一致性；加强信息沟通，创造内部和谐环境；协调行政组织与其他社会组织和公众的关系。

4．控制职能控制职能主要是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照任务完成标准进行监督检查并纠正方案执行中的偏差。

控制职能主要包括：控制标准；控制责任体系；信息渠道；调节手段和监督检查等。

（三）政府层级职能政府组织为金字塔型结构，职能在政府层级间遵循“属地”原则又会有所不同，主要体现在中央政府和地方政府之间的全局与局部的职能划分。

1．中央政府专有职能主要是国家事务和全国性公共事务，如国防、外交、宏观调控、货币发行和全国性基础设施建设等。

2．地方政府专有职能主要是管理地方性公共事务，负责本辖区经济和社会发展，提供地方公共服务和征收地方赋税等。

3．中央政府与地方政府共同具备的职能有些涉及国家整体利益的公共事务，因为地缘或者其他原因由地方政府具体实施更为有效，这样的事宜就由中央政府和地方政府共同承担。

三、研究政府职能的意义（一）政府职能是政府科学行政的前提和基础政府要科学的认识和把握行政管理规律，首先必须明确政府应该承担和履行什么样的职能，了解应该该管什么，不该管什么，以及应该管到什么程度情况下才能实现社会和经济效益最大化。

在行政管理实践中，由于政府体系数量庞大、职能种类繁多、隶属与互不隶属交错往往会造成政府职能错位、越位和不到位。

即使象美国这样市场经济高度发达的国家，有时也会发生由于政府职能发挥不当导致公共行政的低效率。

因此，在国际竞争日趋激烈的情况下，政府如何做到科学行政，必须认真研究该干什么和怎么干，才能科学有效的行使行政权力。

（二）政府职能是行政组织机构设置的重要依据政府职能是行政组织机构设置的依据。

行政组织是政府职能的物质载体，政府职能要想有效发挥作用必须通过政府组织来实现，而政府职能状况又决定了政府机构设置的规模、层次和运行方式。

因此，科学地认识和确定政府职能，对于建立合理的行政组织体系具有重要的指导意义。

如果职能确立科学合理、职能划分权责明晰就可以避免行政组织的滥设、机构重叠和职权交叉等弊端。

政府职能同样也是行政组织改革的依据和关键，行政组织的变革首先必需确定政府职能的增减分合，再根据职能建立相应的组织机构。

【课堂讨论】政府组建商务部“统一”商品流通领域2003年3月25日，中华人民共和国商务部挂牌。

商务部是根据国务院机构改革方案，由国家经济贸易委员会和对外贸易经济合作部组合而成的部门。

商贸部组建之前，原来的国内贸易和对外贸易以及反倾销反补贴工作分别由国家经贸委和外经贸部管理；产品的进出口工作，分别由国家计委、国家经贸委和外经贸部负责。

这种分割管理体制不能适应加入世贸组织新形势的需要，不利于建立和健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

经国务院批准，组建新的商务部作为主管国内外贸易和国际经济合作的部门，其主要职责是：研究拟定规范市场运行和流通秩序的政策法规，促进市场体系的建立和完善，深化流通体制改革，监测分析市场运行和商品供求状况，组织开展国际经济合作，负责组织协调反倾销、反补贴的有关事宜和组织产业损害调查等。

商贸部成立后，结束了内外贸分割、国内外市场分割和进出口配额分割的管理体制。

♥国务院为什么要批准组建商务部？♥谈谈行政组织机构设置和政府职能间的关系？（三）政府职能是制约行政效率的关键因素政府职能配置合理，实施效果好行政效率就高，反之行政效率就会降低。